Plan Becquey

Adepte d’A. Smith et promoteur de ses idées en France, J-B Say ouvre la voie d’un libéralisme économique, qui rompt avec les physiocrates liés au monde de la propriété foncière, et rejette le protectionnisme hérité du blocus napoléonien[note 2]. Say est un ardent partisan du libre-échange qui permet une rationalisation optimale de la production et la plus forte croissance des richesses. Car l’échange est le moyen privilégié de la production ; on ne peut acheter que si l’on produit. Pour rester fidèle aux principes de 1789, la liberté économique ne peut être détachée de la liberté politique ; le libéralisme forme un tout[3].

Cette théorie s’affronte à celle des libéraux industrialistes privilégiant la construction d’une « économie nation »[note 3] pour offrir un socle au développement du pays ; la mise en place d’un marché national est une condition préalable indispensable à l’effort productif[4]. Les défenseurs de cette politique (administrateurs de l’appareil d’État tels François Ferrier [directeur des douanes de 1812 à 1814, puis sous les Cent-Jours], Vivent Magnien [haut fonctionnaire de la Ferme générale associé, à son époque, aux travaux menés dans l’entourage de Calonne pour réformer les finances de l’État] ou Roederer), scientifiques et ingénieurs (J.-A. Chaptal[note 4], J.-M. Dutens[note 5], Ch. Ganilh, Ch. Dupin[note 6]) privilégient la doctrine de l’échange inégale en voulant spécialiser la France dans un appareil industriel « à l’anglaise »[5], à savoir l’utilisation du machinisme et la division du travail. L’économie nationale doit s’engager dans la course aux gains de productivité, à la baisse des prix des objets de consommation pour obtenir un avantage sur tous les marchés de l’Europe. Le choix de cette politique productiviste a pour objectif de mobiliser la main-d'œuvre et de lutter ainsi contre le sous-emploi responsable du sous-développement caractéristique de l’Ancien Régime. Alors que l’industrialisation anglaise trouve les ressorts de sa croissance dans les marchés extérieurs à un moment où le marché britannique n’offre que 8 millions de consommateurs, le pari de l’industrialisation française s’appui sur la conquête d’un marché intérieur de 28 millions d’habitants[note 7].

Toutefois, laisser agir librement le marché dans le face à face avec l’Angleterre n’est pas le meilleur moyen d’améliorer les termes de l'échange et faire participer le commerce international à la richesse nationale. Il ne s’agit pas de rejeter le libéralisme économique, mais d’utiliser toute la puissance du nouvel État né de la Révolution et de l’Empire pour instruire, accompagner, encourager et protéger l’entrepreneur[7]. Le libre-échange, idéal qui n'est jamais rejeté, est repoussé à beaucoup plus tard. Aussi, faut-il conjuguer habilement la liberté et soutien de l’État ; la France doit inaugurer une voie nationale vers le libéralisme. Cette politique entend protéger les producteurs français face aux produits étrangers, mais ouvre le marché intérieur aux matières premières, « aliments de l’industrie[note 8] » ; charbon, fers (produits des forges et laminoirs, assimilés à une matière première), sucre et coton brut. Cependant la libéralisation des forces productives sur le marché national ne signifie pas pour autant un marché abandonné à lui-même ; l’État réforme la patente, le code de commerce, instaure une régulation des revendications des producteurs par les chambres de commerce, etc. Ce libéralisme économique « encadré » correspond à l’engagement politique des doctrinaires qui admettent les acquis de la Révolution, dont l’égalité civile et les nouvelles libertés, mais rejettent les nostalgies de l’Ancien Régime et la politique des ultraroyalistes. Ce qui les distingue des autres libéraux, c’est le refus de l’individualisme inspiré de l’expérience anglaise, du laissez-faire - laissez-passer.

«  Dans cette nouvelle configuration de l’économie-nation, l’État s’est voulu le gardien du libéralisme, c’est lui qui s’est chargé de développer une pédagogie libérale qui consistait à rappeler en permanence que si le manufacturier obtenait le monopole du marché national, il s’imposait la tâche de mobiliser les bras, de produire à des coûts décroissants, de défendre la balance du commerce en substituant des productions nationales aux importations. »

— Francis Démier, La France de la restauration (1814-1830) - l’impossible retour du passé (conclusion)[1].

À ces libéraux industrialistes, qu’ils appellent « les tenants attardés de la balance commerciale », les défenseurs de la propriété foncière (Germain Garnier, traducteur d’A. Smith, Luneau de Boisjermain, Adrien Lezay, de Boislandry) sont, au contraire, favorables au retour sans attendre de la France dans l'« économie-monde ». Pour eux, le monde manufacturier est minoritaire au regard des propriétaires fonciers plus nombreux et renouvelés par la Révolution. L’agriculture a vocation de tracer la ligne générale de la politique économique au lendemain des bouleversements révolutionnaires.

Dès le début de la Restauration, la politique économique est conduite par un petit groupe de responsables politiques, avec le soutien de Villèle[note 9], et de grands technocrates, parallèlement à une refonte de l’appareil d’État. En 1814, une administration de l’agriculture, du commerce, des arts et manufactures est confiée à Becquey[note 10]. À la tête de son administration, Becquey ménage à la fois la liberté commerciale et le recours au protectionnisme. Favorable au libéralisme, il admet toutefois, dans la mesure où les autres nations ont elles-mêmes adopté des restrictions d’importation, que des restrictions semblables puissent être opposées en France aux produits étrangers afin que les produits équivalents français ne se trouvent pas victimes du principe de liberté si la France seule l'applique.

« Sous la garantie de traités internationaux établissant pour la France les faveurs qu’elle-même accorderait à d’autre nations, il [Becquey] eût consentit à laisser le marché libre. »

— A. Beugnot. Vie de Becquey, ministre d'État et directeur général des Ponts et Chaussées et des Mines sous la Restauration[8].

Louis Becquey

C’est pourquoi, entre autres mesures de soutien à l'activité productive, le protectionnisme et la prohibition[9] sont acceptés comme moyen temporaire de conquête qui laisseront place, par étapes, aux normes du marché dans la mesure où la France se dotera des moyens pour redevenir un pôle de « l’économie monde »[note 11]. Par contre, à l’intérieur des nouvelles frontières au lendemain de l’Empire (perte de l’espace outre-Quiévrain riche en mines et manufactures, de l’entre Meuse et Rhin et de la Savoie), il n’y aura pas de retour aux privilèges ou monopoles, de particularismes ou de franchises, mais un marché national uni où s’exerce la concurrence.

« Liberté au-dedans, protection au-dehors, tels sont les principes qui seront appliqués au commerce, tels sont les éléments de sa régénération. »

— Becquey, circulaire du 6 juin 1814 aux membres composant les chambres de commerce[10]^,[note 12].

Dans ce cadre, la définition d’un marché national à la fois uni et protégé nécessite la mise en place d’un réseau de transport qui soit capable de mettre en relation l’ensemble des régions et d’assurer, à terme, une égalisation des prix par le jeu de la concurrence entre les différentes parties du territoire[note 13].

« [Votre majesté] a conçu l’idée d’augmenter les produits de la France par la facilité des communications ; de faire circuler, sur toute sa surface, des canaux qui en réuniront les parties les plus éloignées... »

— Rapport au roi sur la navigation intérieure, 1820 (rapport du ministre de l’intérieur au roi).

Le roulage et le cabotage maritime ne pouvant permettre le transport sur tout le territoire de masses importantes de marchandises au moindre prix[11], en particulier les produits pondéreux (blé, matériaux du bâtiment, combustibles et minerais), Becquey définit le plan d’un réseau de voies navigables constitué, en partie, de canaux à construire[note 14].

« …la difficulté et le prix des transports ne nous ont pas permis jusqu’à présent d’employer aussi généralement ce précieux combustible [la voie navigable] que la nature a si généreusement placé sur presque tous les points du territoire de nos voisins [Anglais]. »

— Lettre du 12 août 1819 de Becquey aux préfets diffusant le rapport de Dutens[12].

Vuë d'un Pont levis sittué (sic) sur le canal de Picardie (canal Crozat) - 178.

Les œuvres des ponts et chaussées (canal, pont, route, phare, télégraphe)[14].

À la fin du XVIII^e siècle[15], environ 1 000 km de canaux sont ouverts à la navigation et ont nécessité, tant par l’État (pays d’élection et pays d'états) que par les concessionnaires, 116 MF de dépenses[16]. Au nombre des canaux concédés figurent ceux de Briare (terminé en 1642), du Languedoc (terminé en 1684), de Grave (1675) d’Orléans (1679), du Loing (1719), de Lunel (1728), Crozat (Saint-Quentin à Chauny) (1732) prolongé jusqu’à la Somme (~1769), de Givors (1780), de la Dive (en cours de construction), Pont-de-Vaux (en cours de construction). Les états de Languedoc ont construit le court canal de Brienne (ouvert en 1776) à Toulouse, reliant le canal du Languedoc à la Garonne. Les états de Bourgogne engagent, au début des années 1780, les travaux des canaux du Charolais, de Bourgogne et de Franche-Comté (partie du Canal du Rhône au Rhin). L’État entreprend les canaux de la Brusche, de Neuffossé et du Nivernais.

Jonction canal du Midi et du canal de Brienne à 1/4 de lieue au nord de Toulouse (21 aout 1818).

Projet du canal Saint-Maur (1808).

À la Révolution, le décret du 15 janvier 1790, en abolissant les administrations provinciales et en créant les départements, incorpore au domaine public les voies navigables appartenant aux anciens états provinciaux (pays d'états). Le décret confie aux départements le soin d’entretenir les infrastructures de leur circonscription, mais cette décentralisation se révèle un échec faute aux autorités locales de disposer des moyens suffisants. L’abolition des droits seigneuriaux, notamment les péages[note 15], place l’État face à d'importantes difficultés financières pour la construction et à l’entretien des voies navigables. Dès le mois d’avril 1791, l’Assemblée constituante se résout à débloquer des crédits. La même année, les canaux d’Orléans et du Loing sont confisqués et, l’année suivante, la part de la famille Camaran (héritière de Riquet) dans le canal du Languedoc. Ces trois canaux sont administrés par l’agence des domaines nationaux. Échappent à la confiscation les canaux concédés de Briare, de la Dive, de Givors, de Pont-de-Vaux, de Grave et de Lunel. Pour ces canaux (confisqué ou non), leur entretien reste couvert par un péage. En 1792, sont ordonnés les travaux du canal du Rhône au Rhin. L’entrée en guerre en 1792, détourne des priorités gouvernementales la situation des canaux. Après dix ans de travaux, le canal du Centre est mis en eau en 1793. Les travaux du canal de Bourgogne sont interrompus en 1794[19]. Entre 1790 et 1794 tous les chantiers sont progressivement arrêtés et faute d’entretien les canaux se dégradent. La situation des canaux concédés n’est pas plus enviable. Plusieurs concessions avortent faute de fonds suffisants ; canaux de l’Ourcq (1790)[20], de Sommevoire (1791)[21], de l’Essonne (1791)[note 16], d’Ille et Rance (1792)[24], d’Eure et Loir (1793)[25]. Le bilan des premières années de la Révolution est déplorable faute d’entretien suffisant, ce qui induit un renchérissement du prix de transport[19].

Bonaparte indiquant le percement du canal de Saint-Quentin.

Lancement des travaux du canal de Mons à Condé (18 octobre 1807).

Sous le Consulat et l’Empire, les travaux se poursuivent sur les canaux de Saint-Quentin, de Bourgogne, du Rhône au Rhin et du Nivernais. Sont lancés les travaux sur les canaux d’Arles à Bouc, d’Ille et Rance, du Blavet, de la Haute-Seine, de Marans à La Rochelle, de Mons à Condé, de Berry et des salines de Dieuze[26]. La loi du 25 ventôse an IX (16 mars 1801) concède, temporairement dans la limite de 80 ans, les canaux d’Aigues-Mortes et de la Radelle pour leur achèvement[27]^,[note 17]. La loi du 30 floréal An X (20 mai 1802) rétablit un droit de navigation[note 18] pour l’entretien des voies navigables[note 19]. La loi du 29 floréal An X (19 mai 1802), révoquant la concession précédemment accordée, autorise l’ouverture d’un canal de dérivation pour amener les eaux de l’Ourcq au bassin de la Villette. Pour obtenir les ressources nécessaires, et dans la continuité de sa lettre du 14 novembre 1807[33] au ministre de l’Intérieur Crétet dont dépend l’administration des Ponts & Chaussées, Napoléon I^er vend (décret du 21 mars 1808) les canaux d’Orléans et du Loing ainsi que la part de l’État dans le canal du Languedoc (canal du Midi). Les travaux reprennent en 1808 sur le canal de Bourgogne et vers 1810 sur le canal du Nivernais. Le canal de Saint-Maur est ordonné en 1809 (décret du 29 mars 1809), les plans arrêtés en 1811, mais les travaux sont plusieurs fois suspendus[34]. Les besoins financiers de la guerre absorbent les ressources de la vente précitée pour mener à biens les travaux engagés. Le canal de Mons à Condé est ouvert à la fin de 1814 hormis deux écluses qui sont livrées sous la Restauration.

Durant la période 1800-1814, 200 km de canaux sont ouverts à la navigation intérieure, ayant mobilisé 75 MF[16].

vue du canal de l'Ourcq

Depuis toujours, les travaux ont été menés de manière dispersée (faute d’un plan d’ensemble), discontinue (faute de ressources pérennes) et dans délais illusoires (faute de devis fiable). Le transport par voie navigable relève d'une course d'obstacle grevant les coûts du transport[note 20].

Au lendemain de l’Empire, les chantiers ralentis ou arrêtés en 1813-1814, reprennent lentement faute de crédits. Les moyens de communication (routes, canaux, ports) ne sont plus entretenus depuis longtemps et complètement assujettis à des fins militaires. En 1818, sont concédés à Augustin Honnorez le canal de la Sensée et l’écluse d’Iwuy sur l’Escaut. La même année est conclu un traité entre la ville de Paris et MM de Saint-Didier (Edmé Hippolyte Amé), J. C. Vassal et C^ie relatif à la concession (99 ans) du canal Saint-Denis ainsi que, d’une part, l’achèvement du canal de l’Ourcq pour un montant de 7,5 MF payé par la ville de Paris et, d’autre part, la concession (99 ans) de l’entretien de ce canal[35].

Malgré la suppression des péages seigneuriaux et la rationalisation des tarifs, l’espace économique national est loin d’être unifié ; la circulation marchande est encore largement fondée sur des échanges locaux et sur la juxtaposition de marchés régionaux[18].

Le « plan Becquey » n’est pas une initiative isolée de l’administration mais se nourrit de propositions et de réflexions antérieures émanant d’hommes politiques, d’économistes ou de techniciens, et s’inscrit dans une pensée séculaire apparue sous l’Ancien Régime visant à mettre en place un « système de navigation intérieure[note 21] » (par la suite sous le vocable de « réseau de voies navigables ») dans le cadre d’une politique publique canaliste qui émerge au cours de la seconde moitié du XVIII^e siècle[36], cependant remise en cause sous la Révolution faute de moyens financiers.

Marragon député de l’Aude et membre du comité des Ponts & Chaussées, présente le 24 fructidor An III à la Convention un rapport traçant les grandes lignes d’un système général de navigation intérieure, qui vise à libérer les rivières navigables des obstacles entravant la circulation et à terminer les travaux inachevés, ou en projet, pour relier entre eux les grands bassins fluviaux[37]. De même la synthèse Mémoire historique sur la navigation intérieure, publiée en 1800 par Raup de Baptestin de Moulières.

Sous le Directoire, François de Neufchâteau, ministre de l’Intérieur chargé des Ponts & chaussées, a projeté un système général de navigation intérieur, mais sans résultat concret[note 22].

Carte dressée par ordre de M. le directeur général des ponts et chaussées et des mines, annexée au Rapport au Roi sur la navigation intérieure de la France (1820).

Lors de l’examen du budget, en mars 1816, le député Huerne de Pommeuse, rappelle l’utilité de canaux à la prospérité du pays et de proposer, dans un mémoire complémentaire adressé aux membres des deux chambres, un réseau de voies navigables articulé autour d’une ligne nord-sud (de Calais/Dunkerque à la Méditerranée)[39]^,[note 23].

Dans la séance publique de l’Académie royale des sciences du 16 mars 1818, l’ingénieur des Ponts & Chaussées Girard, membre de l’Institut depuis les Cent-Jours, donne lecture d’un Précis historique sur la navigation intérieure pour la mise en œuvre d’un réseau de voies navigables sur toute l’étendue du territoire. Le mois suivant, l’économiste Say publie une brochure intitulée Des canaux de navigation dans l’état actuel de la France[40]^,[note 24], plaidoyer pour le développement des voies d’eau artificielles au nom des principes de l’économie politique. Parmi les références de Say figure le livre de Laborde, paru en 1818, De l’esprit d’association dans tous les intérêts de la communauté[41] qui en appelle à la constitution d’une compagnie générale privée, plus apte que l’administration à ses yeux à mettre en œuvre un « canevas » de voies navigables[note 26]. Le comte Chaptal, dans la séance du 7 juillet 1819 de la Chambre des Pairs, à l'occasion du vote sur le budget des Ponts & Chaussées, et le pays étant désormais « libéré de toute obligation envers les étrangers », appelle à l'amélioration des routes et canaux pour diminuer les frais de transport[42]. Son collègue, le comte Berthollet, dans la séance du 16 juillet, souhaite une baisse des droits perçus sur le transport fluvial et préconise la réalisation d’un nivellement (relevé) topographique général de la France préalable nécessaire à la réalisation d'un plan général de navigation intérieure[43].

L’administration des Ponts & Chaussées se saisit de ces différentes propositions (divergentes sur les meilleurs moyens à mettre en œuvre pour parvenir à l’extension des voies navigables) et formalise son propre projet, à travers le Rapport au Roi sur la navigation intérieure de la France publié en août 1820. Elle reprend ce faisant publiquement la main et se replace au centre de la réalisation d’une entreprise dont certains auteurs voulaient l’écarter.

Becquey, directeur général des Ponts & Chaussées et des Mines depuis 1817, se réfère à l’Angleterre dont les infrastructures de communication, notamment les canaux, sont, pour bon nombre d’ingénieurs et d’économistes libéraux, à l’origine de la prospérité économique britannique et que la France aurait tout avantage à transposer sur son sol. C’est dans ce cadre qu’il envoie des ingénieurs en Angleterre y faire des voyages d’étude. En agissant ainsi, Becquey anticipe les réactions des ingénieurs d’État pour les acclimater à des pratiques de travaux publics qui ont cours dans un pays dépourvu d’institutions professionnelles techniques comparables au corps des Ponts & Chaussées[44]. Becquey se forge également son opinion en effectuant des déplacements en région, telles ses visites en 1818 du canal Crozat[45] et en 1820 de la vallée de Rhône dans le cadre du projet de canal latéral au Rhône[46].

« Placée entre la Méditerranée et l’Océan, elle [cette belle France] reçoit directement les produits du Levant et du Couchant et, plus favorisée que la plupart des autres états qui se trouvent tout entiers sous les zônes méridionales ou septentrionales, elle réunit les deux climats particuliers à ces deux zônes, et voit naître ainsi sur son propre sol les produits les plus divers, qui deviennent l’objet d’un échange continuel du nord au midi. Mais on ne peut jouir complètement des avantages de cette situation qu’à la faveur de communication nombreuses, faciles et économiques… Ainsi l’administration a-t-elle toujours cherché à établir les communications de la France par les lignes de navigation qui joignent les deux mers… »

— Rapport au roi sur la navigation intérieure, 1820 (rapport de Becquey au ministre de l’intérieur).

Le gouvernement est partagé sur ce projet qui est encore débattu au sein du cabinet en décembre 1820[47]. Roy, par orthodoxie budgétaire, y est opposé ; pour ne pas aggraver les finances publiques, le projet préconise de faire appel à l’initiative privé. Les ingénieurs des Ponts & Chaussées sont critiqués pour leur manque d’expérience et l’impossibilté d’obtenir d’eux des plans bien établis ; Becquey se fait fort de la compétence des ingénieurs. À l’opposé, de Richelieu, Portal, Pasqier et Lainé sont favorables à ce programme de travaux ; la France est engourdie et travaille sans confiance dans l’avenir. Circonstance nuisible au progrès du commerce et de l’industrie.

Méthode suivie

Becquey combine le projet formulé par Dutens et la méthode de Brisson qu’il a sollicité tous les deux[note 28].

État des dépenses à faire pour le perfectionnement de la navigation de la France (Dutens, 1^re et dernière page, avril 1820)[49].

Du projet de Dutens, il retient l’idée de relier les régions aux frontières, en particulier de relier l’Atlantique et le Nord à la Méditerranée[note 29] ; ce projet diffère de celui de Brisson qui, à l’instar du système routier, prend Paris comme centre d’un réseau rayonnant vers les frontières et qui classe les canaux en fonction de leur utilité pour Paris[52]^,[note 30].

« La réunion des deux mers, l’ouverture de communications navigables entre les extrémités du royaume, était donc la pensée première, la pensée la plus importante qui dût servir de base à un système de navigation intérieure. »

— Rapport au roi sur la navigation intérieure de la France, 1820 (observations préliminaires).

Du travail de Brisson, il retient la méthode pour le tracé des canaux par l’étude de cartes détaillées lui permettant ainsi de pallier la réalisation de relévés longs et multiples sur le terrain alors que le temps pour la définition d’un système (réseau) est compté[53]^,[note 31]. Outre cette méthode, Becquey retient également le principe de classement des canaux entre plusieurs catégories.

« Après avoir admis les lignes principales qui mettent en rapport l’une avec l’autre les extrémités de la France [canaux de 1^re classe], il fallait songer à créer des avantages analogues pour les départemens qu’elles ne traversent pas dans leur trajet [canaux de 2^e classe]. »

— Rapport au roi sur la navigation intérieure de la France, 1820 (observations préliminaires).

Becquey a également fait appel aux travaux d’un troisième ingénieur, Cordier, partisan résolu de concéder les canaux à l’initiative privée (l’« esprit d’association »), principe qu’il avait mis en œuvre avec succès dans son département d’affectation, le Nord, tant en termes de délai que de devis et de résultats financiers[note 32]. Cependant, les difficultés à estimer les revenus des canaux à construire ou à perfectionner rendaient plus frileuse les initiatives des investisseurs privés dans cette industrie[56]. Aussi, Becquey rechercha-t-il une solution moins exclusive pour le financement des canaux.

Le système navigation intérieure viendra soulager le réseau routier surchargé qui retrouvera un bon état de viabilité et dont l’entretien deviendra moins coûteux. De surcroît, il libérera des chevaux au bénéfice de l'agriculture. Ce système de navigation réduira les prix du transport, pourra prévenir les variations de prix et mettre fin aux disettes locales comme lors de la crise frumentaire de 1817. Il offrira également des débouchés au « charbon de terre » (houille) pour les gisements exploités et incitera en l’ouverture de nouveaux[note 40]. De nombreux chantiers seront ouverts qui occuperont une main-d’œuvre importante et accroitront la production de fournitures ; les salaires et les approvisionnements seront à la source de nouvelles circulations d’argent, parfois dans les régions les plus démunies, qui participeront ainsi à la prospérité du pays. Le système de navigation participe à la création de l’« économie nation » chère aux libéraux industrialistes (cf. supra).

« C’est donc le moment de reporter tous les efforts vers la prospérité de ce commerce intérieur, qui, outre l’avantage de n’être pas sujet aux variations de la politique, sera toujours le plus productif de tous. »

— Becquey, Rapport au Roi sur la navigation intérieure de la France, page 6.

Au-delà des effets économiques attendus, le plan Becquey s’inscrit dans une démarche politique. La Révolution a vu la fin d'un type de société, la fin de réseaux de solidarité séculaires balayés en quelques décennies. Face à l’individualisme naissant facteur de désagrégation de la société, comme s'en inquiète nombre de penseurs de Saint-Simon à de Bonald, une ambitieuse politique de travaux publics est de nature à lutter contre l’atomisation des relations sociales et de sortir des troubles engendrés par les rivalités et les factions. Les travaux publics contribuent à structurer les échanges et, par suite, à organiser la société. Les routes, les ponts et les canaux s'inscrivent dans une perspective de régénération de la société, en même temps qu'ils contribuent aux progrès matériels de celle-ci[62]^,[note 41].

« Dans les gouvernements modernes, comme dans les anciens, on a senti qu’une des premières conditions de la civilisation, et qu’ensuite l’un de ses premiers avantages, consistaient dans l’étendue et la facilité des communications. [Outre les avantages matériels], je pourrais en indiquer d’autres plus élevés, parler de l’influence des communications sur les mœurs (…)surtout faire sentir que des communications de toute espèce dans un pays aussi étendu que la France, produisent l’heureux effet de lier entre elles et d’assembler les diverses parties d’un grand tout, ce qui contribue à les maintenir sous une même loi politique et sous un même gouvernement. »

— Becquey, Rapport au Roi sur la navigation intérieure de la France, pages 5-6 et 18.

Il s’agit également de transposer, sur le plan intérieur, le bénéfice de la paix retrouvée avec nos voisins[67], qui a substitué à l’esprit de conquête de l’Empire de nouvelles pratiques d'échange, afin d’assurer le développement du pays, notamment en facilitant les communications

« ...pour substituer au conquêtes sanglantes dont il ne nous reste que le souvenir et la gloire, des conquêtes plus paisibles et plus durables à faire sur la nature, qui nous y invite, votre Majesté m’a ordonné de lui présenter un plan [système de navigation intérieur]… »

— Rapport au roi sur la navigation intérieure, 1820 (rapport du ministre de l’intérieur comte Siméon, 16 août 1820, pages 1 et 2).

Note anonyme non datée relative au financement du plan Becquey (1^re et dernière page)[68].

Le régime des Bourbons restauré s’assurerait des avantages contre ses ennemis politique de gauche et de droite

« Je dirai qu’il est nécessaire et peut-être urgent, de montrer à la France par quelques combinaisons nouvelles, ce qu’elle peut attendre de la famille des Bourbons. Que le gouvernement sous lequel et pour lequel cette entreprise [les canaux] serait exécutée et commencée marquerait sa place de la manière la plus honorable ; et enfin, si je ne me trompe, cette nouvelle cause de tranquillité, de prospérité, ferait plus d’effet pour la hausse des rentes que ne pourrait le faire quelques millions de plus laissés à l’amortissement, si nous traînons d’ailleurs dans les voies d’une administration purement routinière »

— AN F¹⁴607^B. Note anonyme non datée citée par F. Ponteil, « Georges Humann et l’achèvement du canal du Rhône au Rhin », revue La navigation du Rhin, septembre 1934, p. 302.

Dans son discours pour l’ouverture de la session parlementaire du 5 novembre 1821, le roi évoque l’aspect politique du « plan Becquey ».

« Les sensibles progrès de l’industrie, de l’agriculture et des arts, attestent ceux du commerce, et bientôt des voies nouvelles, en multipliant les moyens de communication et d’échanges, étendront le bien-être général sur toutes les parties du royaume. »

— L’ami de la religion et du roi. Journal ecclésiastique, politique et littéraire, Tome vingt-neuvième, Paris, Adrien Le Clere imprimeur, MDCCCXXI, page 398-399.

Le Rapport au Roi est adressé par Becquey à tous les préfets par une circulaire du 28 août 1820[69] leur demandant d’en faire la plus grande publicité auprès des propriétaires et capitalistes afin de les inciter à apporter leur capitaux pour la réalisation de ce système de navigation. Le gouverneur de la Banque de France est également chargé de faire circuler des exemplaires du Rapport au Roi dans les milieux financiers. Le Rapport est publié au Moniteur universel du 2 septembre 1820[70]. Il est également adressé aux sociétés savantes[71] pour susciter les intérêts locaux. Deux exemplaires sont adressés à la Chambre de commerce du Paris[72] qui, sans examiner le Rapport puisqu'elle n'a pas été saisie pour avis, se réjouit de l'amélioration de la navigation de la Seine tout en souhaitant confier les travaux à l'initiative privée[note 42].

De même les ingénieurs des Ponts & Chaussées en reçoivent un exemplaire pour les inviter à préparer, d’ores et déjà, les projets dans leur circonscription, sous les réserves de certains d'entre-eux faisant part de leurs observations. En agissant ainsi, Becquey veut également rassurer les membres du corps des ingénieurs des Ponts & Chaussée de leur participation à la mise en œuvre du programme, dont ils pouvaient craindre de se voir évincer d’un plan élaboré à Paris par l’administration centrale et faisant appel à l’initiative privé. Faute de revue consacrée à ce corps technique (Ponts & Chaussées), le Rapport au Roi est publié dans les Annales des Mines[74].

• 
  Avis relatif à la publication du Rapport au Roi (Nantes 1820)[75]^,[note 43].
• 
  Lettre du 30 août 1820 du gouverneur de la Banque de France[78].
• 
  Lettre du 14 novembre 1820 du préfet de la Nièvre[79].
• 
  Lettre du 15 février 1821 de l'ingénieur Bouessel[80]^,[note 44].
• 
  Observations manuscrites de Becquey au courrier de Bouessel[81]^,[note 45].

Enfin, un exemplaire du Rapport au Roi est adressé aux parlementaires dans un souci d’information en préalable aux débats qui vont s’ouvrir sur le vote des lois approuvant les soumissions de prêts. À une époque où l’initiative de la loi reste du domaine du roi, cette démarche s’inscrit dans le contexte des relations nouvelles instaurées entre les pouvoirs exécutif et législatif par la charte constitutionnelle de 1814.

« … à l’époque où il fut mis au jour, le rapport (…) était une œuvre d’un caractère tout nouveau, et la sensation qu’il produisit n’a rien qui doive surprendre. L’on n’avait encore vu, ni sous l’ancien ni sous le nouveau régime, l’administration exposer avec autant de savoir, d’intelligence et de grandeur, ses vues sur l’amélioration d’une des sources les plus fécondes de la richesse publique, ni appeler, avec cette franchise et cette confiance, les citoyens à lui venir en aide. Un progrès dans les usages du gouvernement constitutionnel s’était accompli. »

— A. Beugnot. Vie de Becquey, ministre d'État et directeur général des Ponts et Chaussées et des Mines sous la Restauration[8].

« …la publication du tableau [de la canalisation intérieure de la France] inaugurait une ère nouvelle de publicité en matière administrative. C'était la première fois, en effet, que le Gouvernement mettait au jour un aussi vaste projet d'ensemble et provoquait, en quelque sorte, l'opinion publique à l'étudier et à le discuter. »

— Babaud-Laribière, Études historiques et administratives[82].

Alors que dans le Rapport au Roi, Bequey privilégie le mode de la concession (construction et exploitation aux risques et périls du concessionnaire), finalement c’est une autre solution qui est retenue ; l'« industrie » se révélant frileuse face aux risques encourus et à l’énormité des dépenses envisagées. L’originalité du financement du « plan Becquey » est de faire appel à des fonds privés, apportés par la réunion de capitalistes[note 46], pour la construction et l’exploitation, par l’État, d’un réseau de transport.

Jusqu’alors, la réalisation d’ouvrages publics d’envergure confiée à l’initiative privée a pris la forme d’une concession[83]. En matière de transport, hormis le réseau routier traditionnellement réservé à la prérogative de l’État (aucune route n’est concédée bien que d’aucuns estiment possible de faire payer à l’usager un péage cf. supra[19],), la construction de nombreux canaux et ponts a été concédée à des particuliers. Mais la plupart des concessionnaires de canaux ne sont pas arrivés à leurs fins[note 47] et les canaux ont été rachetés (ou confisqués à leur propriétaire comme, en 1791, ceux du Loing et d’Orléans). Sous la Révolution et l’Empire, le recours à la concession va peu à peu disparaitre au profit d’une traditionnelle réalisation par l’État, soit en régie (par ses propres moyens humains et financiers), soit en faisant appel à une entreprise privée dans le cadre d’un marché public.

Pont de Bordeaux, achèvement de la dernière arche du pont (21 août 1821). M. Becquey, conseiller d’État, directeur général des ponts et chaussées et des mines.

Pour autant, la construction par l’État est lente, coûteuse et emprunte davantage de monumentalité que de stricte utilité publique. En outre, les dotations financières de l’État sont sujettes aux aléas politiques qui détournent les crédits à d'autres fins que celles initialement prévues. Le contexte économique de l’époque est peu propice à l’intervention de l’État dont, au surplus, les ressources budgétaires, après des décennies de conflits militaires et de confusions politiques, sont anémiées, bien que l’État ait recouvré progressivement son crédit (hausse de la rente et retour des financiers parisiens dans le placement des emprunts d’État)[note 48]. Enfin, le recours à des marchés publics, n’est pas exempt de fréquents dépassements des devis source de contentieux préjudiciable à la bonne fin des travaux.

La solution retenue par Becquey, également utilisée pour le financement de la construction de ponts[87]^,[note 49], ou d’infrastructure portuaire[88], est celle de la soumission d’un prêt[note 50] :

• l’État lance un appel d'offres (avec cahier des charges) qui fixe le montant de la somme à lui prêter, la durée de l’emprunt, la prime de remboursement, la date de fin des travaux et la durée de remboursement ;
• l’État s’engage à utiliser exclusivement le prêt, versé par tranche (ou libération) et selon une périodicité fixe, aux travaux de construction du canal et à fournir des fonds en cas d’insuffisance[note 51] ;
• le soumissionnaire, avant de présenter son offre, dépose une caution comme garantie du sérieux de sa proposition qui lui est remboursée s’il est retenu. Le soumissionnaire retenu est celui qui accorde le taux d’intérêt du prêt le plus bas, l’État, pour l'y inciter, lui garantissant, après amortissement et pour une durée déterminée, le partage des revenus du canal ;
• pendant la durée des travaux, l’État verse au soumissionnaire l’intérêt du prêt ;
• à l’ouverture du canal, ses revenus (produit du péage et, le cas échéant, celui des fermages d’usines, plus-values des terrains desséchés, vente des arbres et des herbes, concession d’eau pour arrosements) sont consacrés, outre à la continuation du paiement de l’intérêt, à l’amortissement du capital, aux frais d’exploitation et à l’entretien. Si les revenus sont insuffisants, l’État y supplée, sinon l’excédent est versé au fonds d’amortissement ;
• à l’échéance du remboursement du prêt (intérêt et capital), les revenus du canal (après frais d’exploitation et d’entretien) sont partagés entre l’État et le soumissionnaire pour une durée déterminée. Au terme de cette durée, l’État retrouve la pleine et entière jouissance du canal.
• en contrepartie de n’être associé qu’au partage des bénéfices, le soumissionnaire dispose d’un droit d’observation et de contrôle sur les plans et devis, de vérifier la comptabilité et de participer à la définition de la tarification[93].

Ainsi l’État construit et exploite les canaux au moyen d’un financement apporté par des capitalistes (association de banquiers ou investisseurs privés). Il ne s’agit pas d’une concession à proprement parler ; seul est « concédé » aux prêteurs le droit de vérifier l’usage à bonne fin des sommes prêtées (devis, comptabilité, tarif).

À l’État reviennent les risques industriels (retard des travaux, dépassement devis), aux soumissionnaires les risques financiers (bénéfice à partager moindre que prévu). Ce système s’apparente à une quasi-concession mais dont la maîtrise d’œuvre (travaux) est à la charge, non pas du soumissionnaire, mais de l’État (c’est une garantie pour le soumissionnaire). Le soumissionnaire n’a pas à supporter les conséquences financières d’un retard dans l'achèvement des travaux (surcoût pris en charge par l’État), mais l'aléa du partage des revenus de l'exploitation du canal (incertitude quant au respect de la durée contractuelle des travaux et incertitude quant à la venue des bénéfices qui est déterminée par l'ouverture à l'exploitation du canal et par sa fréquentation conditionnée par le droit de péage).

Le soumissionnaire conclut un traité avec l’État fixant les modalités et conditions de mise à disposition du prêt et de son remboursement, puis se refinance auprès du public. C’est la raison pour laquelle des sociétés anonymes, pour certaines d'entre elles cotées à la bourse de Paris, sont créées pour permettre aux soumissionnaires de se refinancer auprès de capitalistes et épargnants fortunés. Pour celles non cotées, les banquiers soumissionnaires revendent, au gré de leurs besoins, les actions à leur riche clientèle.

Dès avant la parution du Rapport au Roi, Becquey sollicite les industriels et capitalistes (détenteurs de capitaux), français et étrangers, à investir dans des concessions de canaux en encourageant « l’esprit d’association »[94]^,[note 52], mais il se heurte à la frilosité ambiante consécutive au ralentissement économique amorcé fin 1818[note 53]. Aussi, n’a-t-il d’autre recours, faute de crédits de l’État, que de mettre en place un système d’emprunt auprès de banquiers.

Note manuscrite de Becquey indiquant que les fonds apportés par les compagnies financières s’apparentent à un placement financier calé sur le cours de la rente (circa 1821) [note 54].

Soumission d'une offre de prêt pour le canal d'Arles à Bouc par un regroupement de banquiers mené par André & Cottier et C^ie (4 avril 1822)[100].

Les opérations de crédit à long terme de la Haute banque parisienne après 1815 ont fourni le modèle de financement sur lequel le programme des canaux de Becquey allait s'appuyer[note 55]^,[85].

Becquey conduit seul les négociations avec les financiers intéressés[note 56].

« Les ministres des finances et de l’intérieur lui abandonnaient le soin de diriger ces négociations délicates. »

— A. Beugnot. Vie de Becquey, ministre d'État et directeur général des Ponts et Chaussées et des Mines sous la Restauration[8].

La volonté de favoriser l’« esprit d’association » entoure ces négociations du secret ne les mettant pas à l’abri du soupçon de corruption et d’intrigues[103]^,[note 57].

Pour apporter leur concours à l’État, l’administration invite les financiers à estimer les produits futurs des canaux au regard de leur coût approximatif figurant dans le Rapport au Roi.

« Il faut donc ne regarder en général que comme des approximations les longueurs de trajet et les sommes de dépenses énoncées dans les diverses colonnes du tableau [tableau de la navigation intérieure de la France]. À l’égard des produits… l’administration a recueilli et continue de recueillir sur ce sujet les renseignements propres à dissiper les incertitudes et à fixer les opinions. (…) [elle] laisse aux capitalistes le soin de peser et d’apprécier les données qu’elle leur offrira, et de s’en procurer de nouvelles, si les premières leurs paraissent insuffisantes : enfin d’établir eux-mêmes tous les calculs qui, sous ce rapport, peuvent servir de base à leurs spéculations[104]. »

— Rapport au roi sur la navigation intérieure de la France, 1820 (observations préliminaires).

L’aboutissement des négociations financières s’est concrétisé par les lois de 1821 et 1822 validant les termes des accords de mise à dispositions des prêts à l’État. Elles proposaient en quelque sorte une coopération public-privé, le secteur privé ne faisant guère fait plus que prêter de l'argent au gouvernement qui était responsable de la construction du réseau. Les fonctions essentielles de financement des travaux, d'ingénierie et d'exploitation étaient assumées par l'État[note 58].

Les parlementaires appelés à débattre et voter les lois relatives au financement des canaux, fustigent les pratiques du gouvernement et le recours à des emprunts.

Dans son exposé des motifs de la loi de 1821[108], le ministre de l’intérieur, comte Siméon, rappelle la diffusion faite du rapport au roi de 1820 et les objectifs poursuivis :

1. faciliter et diminuer le coût des transports ;
2. égaliser les prix entre les provinces ;
3. donner la priorité à l’achèvement des grandes lignes de navigation intérieure.

Pour réaliser ce système de navigation intérieure, il convient de :

1. ne pas grever le budget de l’État de dépenses nouvelles ;
2. disposer sans discontinuité des fonds nécessaires durant toute la durée des travaux ;
3. garantir l’affectation des fonds uniquement aux travaux ;
4. assurer rapidement l’achèvement des travaux.

Seul le concours de compagnies financières prêteuses de fonds lève ces contraintes sous les conditions suivantes :

1. offrir un intérêt d’emprunt avantageux ;
2. espérer, à l’ouverture des canaux, un revenu suffisant pour l’amortissement du capital et l’intérêt restant à courir ;
3. partager les bénéfices pendant une certaine période pour garantir l’investissement privé et l’engagement de l’État à tenir le délai des travaux.

Quant au mode d’exécution, il souligne qu’une concession perpétuelle ne répond pas à l’intérêt général et doit être réservée à un ouvrage peu étendu destiné à l’approvisionnement, ou au débouché, d’un établissement[note 59]. Aussi, une concession temporaire est-elle préférable : soit le concessionnaire entreprend les travaux à ses risques et périls en contrepartie de l’abandon des revenus du canal pour une durée limitée, mais il est impossible de déterminer précisément les revenus attendus ; soit une solution mixte où l’État se charge des travaux qui sont financés par des fonds privés selon deux modalités possibles. Dans ce cas, le montant des avances, le taux d’intérêt et la durée d’amortissement sont convenus invariablement d’un commun accord, ou bien le montant de la dépense et l’amortissement sont également déterminés, mais le taux d’intérêt varie entre un minimum garanti et un maximum versé sous condition.

Ces développements sont repris par le rapporteur de la loi Héricart de Thury[109]^,[note 60].

Les parlementaires émettent plusieurs critiques.

• Absence de cohérence

Le rapport au roi de 1820 ne doit pas faire illusion : « Tout, en fait de tableaux ou de promesses, peut être embelli par la pompe du style, et quand de tels écrits ne nous parviennent qu’après avoir passé sous les yeux du monarque, c’est auprès de nous [députés] une séduction bien entraînante pour ne pas leur refuser un premier accueil et quelque déférence » (Basterrêche)[110]. Les projets de loi portent sur des canaux séparés alors que le rapport au roi présente un ensemble de canaux liés les uns aux autres dans un système cohérent de navigation intérieur. Le gouvernement aurait dû présenter aux Chambres un plan d’action, un mode d’exécution, un cahier des charges : « Vous [députés] ne pouvez pas juger de la liaison et de l’enchainement de chaque partie avec l’ensemble du plan et du système. » (Ganilh)[110]. Par manque de cohérence, le gouvernement n’a pas retenu les offres de deux compagnies pour un financement global de tous les canaux et ne répond pas à l’utilité générale du pays par un système complet.

Note manuscrite de Louis Becquey sur l'avantage de « l'intérêt particulier » pour la construction des canaux à l'émission d'une rente (circa 1821)[note 61].

Réponses : Des canaux particuliers (indépendants) ne sont pas moins profitables à tout le pays : « Les soumissions reçues s’appliquent à des canaux dont l’utilité, loin d’être circonscrite, ne sera pas étrangère aux points les plus éloignés du royaume » (Becquey)[110]. Les compagnies susceptibles d’offrir un montant d’emprunt correspondant à un besoin de financement de plus de 200 MF sont en nombre très restreint. Deux compagnies ont fait une offre globale remboursable en titre du Trésor (ibid. Becquey). Laffitte offrait 240 MF[note 62] par huitième à raison de 30 MF par an [complétés d’une participation anglaise de 60 MF[110]] avec la condition que les titres du Trésor (rente) en remboursement de l’emprunt (capital et intérêt) aient une priorité sur les autres effets du Trésor. Condition exorbitante qui a été refusée (Villèle)[note 63]. Sartoris fit également une offre globale[note 64]. Une compagnie unique ouvre le risque d’un monopole préjudiciable aux affaires du gouvernement : « Cette compagnie ne serait-elle pas maîtresse par là de contrarier les opérations du gouvernement, de la caisse d’amortissement, de la banque ? » (Chifflet)[111]. Pire encore, si « à la suite de troubles civils ces capitaux tombaient sous la direction d’un ambitieux, d’un conspirateur… » (ibid. Chifflet). Enfin, offrir des titres du Trésor, c’est augmenter la dette de l’État tout en n’étant pas certain que les fonds recueillis ne soient pas sacrifier à des dépenses immédiates et inopinées qui se révèleraient au gouvernement pour la conduite de ses affaires, en repoussant d’autant l’achèvement des travaux des canaux. Cette condition n’ayant pas été retenue, c’est la raison pour laquelle ont été préférées des offres particulières liant, en termes de délai et de coût, le gouvernement à la réalisation tel ou tel canal (ibid. Becquey).

• Opacité des transactions financières

Faute de cohérence, de méthode et de publicité, donc sans concurrence, les offres de soumission n’ont pu être que confidentielles et clandestines (ibid. Ganilh).

Réponses : Pour le canal Monsieur, Becquey a parcouru les départements de l’est[112], réuni les propriétaires et négociants dans les chambres de commerce pour présenter les canaux à entreprendre et les inciter à participer à y prendre part (Terrier de Santans)[110]. Le rapport au roi a été diffusé aux préfets, inséré dans Le Moniteur et dans les « feuilles des départements ». Les capitalistes pouvaient assoir leurs calculs sur ces bases officielles[note 65]. La rédaction d’un cahier des charges serait une forme d’exclusion plutôt qu’une mise en concurrence des offres car dans ce genre d’entreprise il faut laisser libre les capitalistes de former leurs offres : le montant du prêt, les époques de son versement, le taux d’intérêt, les annuités de remboursement sont les conditions de l’entreprise à réaliser et non un moyen. C’est cette liberté de proposition qui est gage de concurrence (ibid. Becquey). Ce n’est pas aux parlementaires de recevoir et sélectionner les soumissions reçues ; il leur revient d’adopter, ou non, les conventions passées entre les capitalistes et le gouvernement (ibid. Villèle).

• Conditions financières avantageuses pour les compagnies

Le taux d’intérêt, le taux d’amortissement, le partage pendant de longues années des produits du canal après son achèvement sont de considérables avantages alors que les soumissionnaires ne courent aucun risque puisque qu’ils ne sont pas entrepreneurs pour la réalisation des travaux. Le rendement de ces emprunts est meilleur que la rente.

Réponses : Il ne faut pas s’offusquer que des compagnies fassent des profits considérables car c’est un moyen d’exciter l’émulation générale et ainsi de favoriser la concurrence (ibid. Basterrêche)[note 66]. Les hypothèses de revenus et de bénéfices exposées par les orateurs ne sont pas fondées puisque ces revenus n’existent pas encore « et qu’il est impossible d’évaluer avec précision ». Ces revenus seront progressifs car il faut tenir compte des habitudes des transporteurs, du coût d’entretien des canaux, des taxes, d’événements exceptionnels comme la guerre qui transformerait un canal en une ligne de défense. « Les compagnies seront appelées à prendre part à ces produits [revenus des canaux] que dans un avenir reculé. » (30 ans pour le canal Monsieur, 42 ans pour les canaux du duc d’Angoulême et des Ardennes) (ibid. Becquey). Seul est à la charge du Trésor le paiement des intérêts durant les travaux et, à leur achèvement, les revenus du canal serviront à la poursuite de ce remboursement comme à l’amortissement du capital (ibid. Terrier de Santans). Les emprunts soumissionnés ne peuvent pas être comparés aux effets publics (rente) car, contrairement à ces derniers, ils ne sont pas réalisables à tout moment (Humann)[113]. Faire participer les compagnies aux produits des canaux, c’est un gage de bonne administration par les utiles avertissements qu’elles pourront donner (Becquey)[110]. Un canal ouvre une source de prospérité pour tous les pays qu’il traverse. Il devient une source de produits et par conséquent de consommation qui, elle-même, génère des droits (taxes, impôts…) dédommageant ainsi le gouvernement des avances qu’il aura faites ; « Indépendamment des avantages du fisc, le canal ouvre de nouveaux débouchés et procure de grands avantages à une population considérable » (Villèle)[113]. Sans compter la main d’œuvre occupée pendant les travaux, de l’allègement dans l’entretien des routes par suite du transfert d’un mode de transport à l’autre[note 67].

• Rejet des offres de concession

Un concessionnaire réalise les travaux plus rapidement et de manière moins dispendieuse que l’État car il a le souci de jouir au plus vite des revenus attendus de l’ouvrage qui lui a été confié. « Les plans sur lesquels on se base ne renferment rien d’assez obligatoire pour répondre de l’exactitude de l’exécution, soit dans le prix, soit pour le terme de l’achèvement des travaux. » Les ingénieurs des Ponts & Chaussées s’en soucient peu dès lors que l’État leur procure les fonds « pour faire des travaux à peu près à leur fantaisie. » Il faut suivre l’exemple de l’Angleterre qui accorde, par un vote du parlement, des concessions perpétuelles pour la réalisation de canaux, aux risques et périls des concessionnaires qui ont présenté un projet pour lequel ils se sont mis d’accord avec les propriétaires des terrains traversés et accepter les sacrifices qu’entourent une telle entreprise. En outre, « le concessionnaire devenu propriétaire a toutes sortes d’intérêt à bâtir d’une manière solide. » Il n’y a pas à regretter l’octroi de concession perpétuelle car l’État en retire un bénéfice par l’accroissement des revenus incidents générés par les canaux « dans une proportion qui compensera et dépassera de beaucoup la valeur de l’espèce de sacrifices et d’abandon que le gouvernement aurait d’abord paru faire aux créateurs de ces augmentation de richesses générales. » Enfin, le centralisme parisien paralyse les initiatives locales les plus à même de propager la création de canaux (Basterrêche)[110].

Réponses : Il ne s’est trouvé aucune compagnie prête à courir les risques de ces « constructions hydrauliques ». Mais si le gouvernement emprunte à des capitalistes pour réaliser de telles constructions dans le délai auquel ces capitalistes ont souscrit pour leur prêt, il se trouve dans la même situation qu’un concessionnaire qui a hâte de terminer les travaux. Tel fut le cas en 1818 pour les transactions financières relatives aux bassins du Havre ainsi que les ponts de Bordeaux et de Libourne. Les aliénations perpétuelles doivent rester limitées pour les entreprises aux risques les plus élevés (ibid. Humann). À l’inverse, dans le cas d’une concession temporaire, la hâte du concessionnaire à jouir des revenus le conduit trop souvent à des « économies les plus mesquines » dans la réalisation des travaux préjudiciables à la bonne vie de l’ouvrage dans le temps. « C’est dans cette vue que, sans éloigner aucun autre mode de concession, l’État cependant incline avec quelque préférence vers le mode simple des emprunts, qui lui laisse l’entière disposition des travaux. » (ibid. Becquey).

Lors des débats relatifs à la loi de 1822 le gouvernement semble avoir pris en compte les critiques exprimées précédemment.

Dans son exposé des motifs de la loi[114], le ministre de l’intérieur Corbière, rappelle que tous les canaux ne peuvent être entrepris simultanément ; les grandes lignes de navigation et les canaux secondaires déjà entrepris. Pour répondre aux critiques, un premier concours unique a été publié le 4 septembre 1821 pour la soumission d’offres tant pour des compagnies qui entreprendraient les travaux à leurs risques et périls moyennant la concession de péage que pour des compagnies financières qui apporteraient à l’État les fonds nécessaires pour les travaux qu’il entreprendrait lui-même. Seules quatre offres par des compagnies se chargeant des travaux sont remises. Les offres des compagnies financières posaient des conditions trop variées pour arrêter un choix définitif. Aussi, un second concours a-t-il été lancé avec, cette fois-ci, deux cahiers des charges en donnant la priorité aux compagnies qui se chargeraient des travaux ; pour celles-ci la condition de concurrence est la durée de la concession, pour les compagnies financières la concurrence est déterminée par le taux d’intérêt du prêt. Toutefois, les canaux de Bourgogne, de Bretagne et d’Arles à Bouc, sont réservés à des offres de compagnies financières compte tenu de leur montant élevé et de la durée des travaux avec la particularité du canal d’Arles qui représente la partie terminale du projet de canal du Rhône, de Lyon à la Méditerranée. Finalement, hormis le canal d’Aire à la Bassée accordé à une compagnie chargée des travaux dans le cadre d’une concession d’une durée de 87 ans et 11 mois (« ce canal ne présente aucun ouvrage d’art considérable, ni aucune dépense importante, et peut être exécuté en deux ans » (Huerne de Pommeuse)[115]), tous les autres canaux ont reçu des offres de compagnies financières[note 68].

Huerne de Pommeuse, rapporteur du projet de loi, souligne que la condition de publicité est remplie, que le mode de traité avec des compagnies financières n’affecte pas le crédit de l’État (dette publique) et lui permet de disposer de moyens constants à des périodes déterminées pour financer les travaux, que les conditions financières sont meilleures qu’en 1821[note 69], que le coût des canaux doit être regardé à l’aune des économies d’entretien du réseau routier, de l’ouverture de nouveaux débouchés aux produits des provinces traversées, de la facilité des échanges commerciaux à travers tout le pays et de la possibilité de développement/ouverture de mines diminuant d’autant la dépendance envers l’approvisionnement de l’étranger[note 70], et qu’enfin le programme offre du travail à une main d’œuvre autrefois mobilisée aux conquêtes militaires concourant ainsi à l’effort d’ordre et de paix du gouvernement (ibid. Huerne de Pommeuse).

Malgré l’âpreté des débats :

« Les adversaires et les partisans des lois sur les canaux se sont mis d'accord sur un point fondamental : les canaux sont une bonne chose. Sur les quarante-huit[sept] orateurs [(ayant pris part aux débats)], dix-sept sur vingt-sept en 1821 et dix-neuf sur vingt-cinq en 1822[118] ont fait directement référence aux avantages positifs des canaux en tant que tels. Certains ont simplement commencé leur discours en précisant que, « comme nous le savons tous », les canaux offrent « un immense avantage (8 orateurs) ou « [un immense] bénéfice » (5) ou [encore], dans le langage semi-technique de la nouvelle économie utilisée par les libéraux, [une] « utilité » (7, dont 6 à gauche). Plus précisément, les députés ont vu dans les canaux une « source » de richesse (9) et de prospérité (12). De façon plus ou moins rigoureuse, les canaux apporteraient vie et abondance (3) dans des régions isolées où ils fourniraient aisance ou fécondité. Bien que tous les députés n'aient pas reconnu aussi explicitement l'utilité des canaux et que beaucoup aient ensuite attaqué tous les aspects du programme particulier des canaux figurant dans les [projets de] lois de 1821-22, aucun des députés silencieux ou critiques n'a nié les avantages des canaux. »

— Reed G. Geiger, Planning the French Canals: Bureaucracy, Politics, and Enterprise Under the Restoration[119].

Au terme des débats[120], les lois du 5 août 1821 et 14 août 1822[note 71] (complétées de l’ordonnance du 13 juillet 1825, en application de l’article 18 de la loi du 5 août 1821 relative au canal du duc d’Angoulême, s’agissant de la navigation sur l’Oise[note 72]) valident[121] :

• la concession[note 73] :
  • du canal d’Aire à la Bassée (7^e ligne de jonction) ;
  • des péages et droits sur divers petits canaux locaux appartenant à l’État en contrepartie de la réalisation de travaux visant à rendre navigable la ligne entre le canal de Beaucaire et celui des Deux-Mers (6^e ligne de jonction) ;
• la soumission de prêts pour la réalisation de onze voies navigables (canaux et canalisation de rivières).

À la suite d'un amendement de Delaroche[122], l’article 9 de la loi du 14 août 1822 dispose que chaque année un rapport est remis sur l’avancement des travaux et les sommes dépensées « pour les canaux entrepris tant en vertu de la présente loi qu’en vertu des lois antérieures »[123]^,[note 74]. Ces rapports au roi, réalisés par la commission des canaux auprès de Becquey (cf. infra § « mise en œuvre »), sont remis chaque année au parlement. Ils présentent un état d’avancement de la mise en œuvre des lois votées et participent à l’instauration d’un dialogue désormais régulier entre le gouvernement et les assemblées parlementaires[note 75].

Par ailleurs, pour l’achèvement des travaux du canal Saint-Maur, la loi du 17 avril 1822[124] concède à perpétuité les eaux surabondantes du canal qui ne servent pas à sa navigation et divers terrains acquis par l’administration aux abords du canal[note 76].

Du plan initial présenté dans le Rapport au Roi (1820), les lois de 1821 et 1822 permettent la réalisation d'une partie des voies navigables envisagées ainsi que d'autres non prévues, financées par prêts à l'exception de deux concessions.

D’autres offres ont été faites mais qui n’ont pas été retenues ; une concession pour un canal de la Marne au Rhin à Strasbourg[note 77], telle que figurant dans la 3^e partie du Rapport au roi (« Ligne de Paris à Strasbourg par la Marne »), ainsi qu'une concession sollicitée par Vassal[note 78] et des prêts formulés par Vassal[note 79] et Laffitte[note 80].

La mise en œuvre

Lettre signée Becquey à A. Legrand le nommant secrétaire de la commission des canaux (10 août 1821)[143].

Pour l’épauler dans la réalisation du plan, Becquey met en place auprès de lui, en août 1821, une commission des canaux pour préparer les projets et estimer les coûts[note 86]. En font partie l’inspecteur général Tarbé de Vauxclairs, vice-président du Conseil général des ponts et chaussées, les inspecteurs divisionnaires Dutens et Bérigny, l’ingénieur en chef Brisson, l’ingénieur ordinaire Legrand[note 87] est chargé d’en assurer le secrétariat[note 88].

Alors que la procédure habituelle veut que les particuliers présentent des projets qui font l’objet d’une approbation par l’administration après avis du Conseil général des Ponts & Chaussées, les canaux du plan Becquey sont conçus par l’équipe du directeur général sans avoir fait l’objet ni d’une étude de terrain, ni d’une validation par l’ingénieur en chef du département, ni même approuvés par le Conseil général qui s’insurge d’être court-circuitée par la création d’une commission des canaux[note 89] :

« Les membres soussignés du Conseil des ponts et chaussées ont vu de plus une inconvenance trop marquée à ce que les projets d’un inspecteur général et d’un inspecteur divisionnaire fussent discutés, appréciés et jugés par l’ingénieur en chef, même par l’ingénieur ordinaire qui, quoiqu’étrangers au conseil, font partie de la commission. »

— lettre du Conseil général des ponts-et-chaussées à Louis Becquey du 26 février 1822[149].

Le courroux du Conseil général des Ponts & Chaussées tient également à la rapide promotion des jeunes ingénieurs dont Becquey s'est entouré[note 90] et qui souscrivent à l’idée de faire appel au privé (susciter l’« esprit d’association »), tel Dutens.

Note manuscrite de Becquey relative aux modalités de construction des canaux par les compagnies financières (circa 1821)[150].»

Par ailleurs, les compagnies financières sont écartées de la construction des canaux et quant bien même elles auraient des velléités pour s’en charger, Becquey pose des conditions draconiennes à cette éventualité[note 68].

Au lendemain du vote de la loi du 14 août 1822, Becquey adresse des circulaires aux ingénieurs des Ponts & Chaussée et aux préfets fixant les nouveaux principes pour la conduite des travaux dans la mise en œuvre du programme voté. La première leur enjoint de construire rapidement et au meilleur prix, sans renoncer à la solidité des ouvrages.

« Solidité, économie et célérité, tels sont les devoirs principaux que nous avons à remplir (...)N'oublions pas surtout que ce ne sont pas des monuments que nous avons à construire, mais des ouvrages essentiellement utiles, et que le caractère de pareils ouvrages ne doit être ni le luxe, ni la magnificence (...)J’ai voulu seulement vous montrer qu’il fallait entrer désormais dans la voie d’une économie sévère. »

— Becquey, circulaire du 19 août 1822 à MM. les ingénieurs en chef des ponts et chaussées[151].

Principes renouvelés dans une seconde circulaire rappelant, par ailleurs, qu’il vaut mieux un grand nombre de travaux utiles[62], qu’un petit nombre de « monumens » (sic).

« Je suis persuadé que les ingénieurs (…) sentent comme moi que la magnificence d’un grand État réside plus dans la multiplicité des créations utiles, que dans l’éclat d’un petit nombre de monumens. »

— Becquey, circulaire du 30 août 1822 à MM. les ingénieurs en chef des ponts et chaussées[152].

Si ces instructions ne devaient suffire, Becquey insiste auprès des préfets sur la plus grande économie dans les travaux à entreprendre afin de ne pas engager plus de dépenses que le montant des prêts obtenus envisageant même la possibilité de dégager des excédents qui pourraient couvrir des imprévus.

« Je ne puis trop insister sur ce point : ce serait une fausse vue de l’esprit que d’attacher l’idée du luxe et de la magnificence aux travaux que nous entreprenons (…)Je n’ai pas besoin de vous répéter combien il importe de nous renfermer dans la limite de dépenses que nous nous sommes tracées (…)Par ces motifs, je compte que loin d’épuiser le montant de l’emprunt, il nous restera les sommes disponibles pour les differens cas qui auraient échappé à nos prévisions. »

— Becquey, circulaire du 5 juin 1823 à MM. les préfets[153].

Sociétés de canaux (1800-1850) - émissions actions (en millions de francs courants)[160]^,[note 93].

Jeton de la société du canal Monsieur.

Pour se refinancer, les soumissionnaires des prêts créent des sociétés anonymes dont, pour certaines d'entre elles, les actions sont cotées à la bourse[note 94]. Sont créées :

Jeton de la société des Quatre Canaux.

• S^té du canal Monsieur, 19 octobre 1821 ;
• S^té de la navigation de l’Isle, 23 janvier 1822 ;
• S^té de l’emprunt (pour l’achèvement) du canal de Bourgogne, 13 novembre 1822.
  Compagnie transformée en 1827 (Ordonnance royale du 31 octobre 1827 portant autorisation de la société anonyme pour la reconstitution du capital des actions du canal de Bourgogne et en 1828 dispositions additionnelles) ;
• S^té de l’emprunt du canal d’Arles à Bouc, 13 novembre 1822.
  Compagnie transformée en 1827 (Ordonnance du roi du 31 octobre 1827 portant autorisation de la société anonyme pour la reconstitution du capital des actions du canal d'Arles à Bouc) ;
• S^té des Quatre Canaux, 12 mars 1823, et Ordonnance du 16 juin 1824 portant sur un nouveau modèle de certificat de dépôt et un nouveau tableau de libération des actions ;

Jeton de la société des Trois Canaux (1835).

• S^té du canal du duc d’Angoulême, 27 avril 1825 ;
• S^té du canal des Ardennes, 27 avril 1825 ;
• S^té de la navigation de l’Oise, 2 août 1826.
  En 1823, Sartoris est autorisé à émettre des actions pour les emprunts consentis à la réalisation de chacun des deux canaux et de la navigation précités (ordonnance du 20 février 1823). À la mort de Sartoris en 1833, les actions émises pour chacune des trois lignes de navigation (Angoulême, Ardennes et Oise) sont fusionnées, en 1835, dans une société anonyme unique ; S^té des Trois Canaux (Ordonnance du Roi du 3 mars 1835 portant autorisation de la société anonyme formée à Paris sous la dénomination de Compagnie des Trois Canaux).

On retrouve majoritairement dans le capital des sociétés de canaux les représentants de la Haute banque parisienne[161].

Reprenant au fil du temps le modèle mit en place par la S^té des Quatre Canaux, les compagnies financières mettent à la disposition des épargnants deux sortes d’actions[103]^,[note 95] :

• Les actions d’emprunt (ou « action financière » ou « action de capital »). Si, juridiquement, elles représentent une fraction du capital appelé par tranches (libération) durant la phase de construction, d’un point de vue financier, ces actions donnent droit à un intérêt annuel fixe (coupon) pendant la durée de construction du canal (en moyenne 10 ans selon le canal) et sont remboursées à leur valeur nominale, par tirage au sort, pendant la durée de l’amortissement (jusqu’à 40 ans) qui débute à la fin de la construction. Ces actions possèdent toutes les caractéristiques d’une valeur à revenu fixe dont le coupon est de surcroît garanti par l’État. Les actions d’emprunt constituent en fait des obligations.
• Les actions de jouissance[note 96]. Elles ne représentent pas une fraction du capital. Elles ne reçoivent un dividende qu’après le remboursement des actions d’emprunt et pour le nombre d’années fixé dans le partage des revenus du canal. Dans le meilleur des cas, les détenteurs d’actions de jouissance doivent attendre 40 ans pour recevoir un dividende. C’est la raison pour laquelle les actions de jouissance n’ont pas rencontré le succès auprès des épargnants tant en France qu’à l’étranger.

Au final, l’échéancier de remboursement des « actions » s’étale sur près de 90 ans.

Mais il s’est avéré que le montant total des libérations successives des actions d’emprunt est plus élevé que la somme des coupons reçus ; ces actions ne procurent ainsi aucun bénéfice pendant quasiment 10 ans (durée de la phase de construction, variable selon les canaux). Pour remédier à l’insuccès du placement de ces actions, sont créés des certificats de dépôts, combinaison d’une action d’emprunt et d’une action de jouissance. Ces certificats permettent une libération totale et anticipée d’un certain nombre d’actions en leur appliquant une portion des versements faits sur un certain nombre d’autres[165].

Les compagnies d’Urbain Sartoris avaient, outre les actions d’emprunt et de jouissance, créé des actions administratives (ou « omnium ») par la réunion d’une action d’emprunt et d’une action de jouissance. À cela s’ajoutaient des règles compliquées de remboursement et de dividende afférentes aux différentes catégories d’action qui conduisent finalement les héritiers de Sartoris, en 1835 lors de la fusion de ces trois sociétés de canaux en une seule (C^ie des Trois canaux), à retenir le modèle mis en place par la C^ie des Quatre canaux. En treize ans, de 1821 à 1834, Sartoris et Greffuhle, fondateurs des compagnies initiales, ne réussirent à écouler auprès du public, en France et à l’étranger, que 37 % du capital souscrit par eux au moment des soumissions[166].

Pour remédier aux difficultés de placement des actions des sociétés de canaux, la Banque de France assimile ces actions à des fonds publics et autorise les avances sur dépôts de ces titres ; institutions religieuses et compagnies d’assurance en seront les plus gros porteurs[139].

Progressivement, les sociétés de canaux vont reprendre le modèle mis en place par la S^té des Quatre Canaux amenant ainsi une standardisation dans le type d’action, le mode de versement des intérêts, des libérations et de l’amortissement. Cette clarification des règles, bénéfique pour les actionnaires, garantit une bonne transparence du marché. Cette standardisation technique, s’accompagne d’une harmonisation de la valeur nominale des actions d’emprunt (1 000 F, contre initialement 5 500 F pour le canal d’Arles à Bouc et 2 500 F pour le canal de Bourgogne), mais les rendent malgré tout inaccessibles au rentier moyen[note 97].

De par leurs caractéristiques, les actions d’emprunt ont eu plus de succès auprès du public que les actions de jouissance restées aux mains des banquiers. Les premières offraient des risques limités et une rémunération plus élevée (6 %) que la rente, les secondes plus spéculatives étaient soumises à de fortes fluctuations de cours. C’est la raison pour laquelle ces dernières sont largement restées aux mains des banquiers expliquant ainsi la faible liquidité du secteur des canaux à la bourse.

À la fin de la Restauration, les compagnies de canaux forme le troisième secteur des sociétés par actions cotées à la bourse de Paris ; sur un total de 16 sociétés, 2 sont des banques (dont la Banque de France) représentant 68 % de la capitalisation boursière, 8 des assurances représentant 24 % de la capitalisation et 8 des canaux pour 8 % de la capitalisation[167]. La capitalisation, boursière des sociétés de canaux atteint des montants inconnus jusqu’alors (près de 70 MF pour la société des Quatre Canaux).

Durant la période 1814-1848, dans 44 % des sociétés de canaux créées dans cet intervalle de temps, les actionnaires parisiens détiennent 75 % et plus du capital. Cette part de capital correspond à 65 % de la longueur du réseau canalisé durant cette même période. Selon l’origine des capitaux, ce sont les banquiers et l’aristocratie (à la commande de l’administration et de l’armée) qui sont les principaux souscripteurs d’actions[168], contrairement à l’Angleterre où les canaux ont été financés par des propriétaires terriens, des industriels ou des négociants.

Malgré la volonté de lancer les travaux au plus vite[note 98], ils commencent très lentement car tout manque.

Sur les canaux commencés avant le « plan Becquey », les travaux ont été interrompus depuis de nombreuses années. Pour ceux-ci comme pour ceux du « plan Becquey », tout est à faire tant en matière de personnel que de matériel. L’exploitation des carrières de pierre a été fermée et les ouvriers partis à d’autres occupations. En beaucoup d’endroits la trace des anciennes opérations est entièrement effacée ; il faut niveler à nouveau. Les repères choisis pour reconnaître les reliefs du sol ont disparu.

En premier lieu, il s’est agi de désigner des ingénieurs expérimentés pour la conduite de travaux d’une telle ampleur. Dès août 1822 des instructions leur sont données (lettres de Becquey aux ingénieurs en chef des Ponts & Chaussées des 19[151] et 30 août 1822[152]). L’économie est le maître mot des opérations :

• le chemin de halage ne doit pas dépasser 3,50 m de largeur ;
• seules les culées des ponts doivent être en maçonnerie, les travées seront en bois ;
• l’emploi de la pierre de taille est réduite au minimum au profit du petit appareillage ;
• généralisation du procédé du mortier à la « chaux hydraulique » de Vicat[171] qui rend la construction moins chère et plus solide ;
• réduire le coût (2 500 F maximum avec un plan-type diffusé) et le nombre de maisons éclusières lorsqu’elles sont rapprochées (500 mètres), ou même donner un appointement à l’éclusier pour qu’il se loge dans une maison particulière dans un village proche. Un même éclusier peut faire la manœuvre sur plusieurs écluses.

Le roi (Charles X) examinant le canal Monsieur du haut de la terrasse de l'édifice principal du quartier Charles X à Mulhouse[172].

Becquey fait parfois le déplacement sur place accompagné des préfets et des ingénieurs des localités concernées. Selon lui, il faut agir vite, or l’exécution fut lente car les questions techniques de construction n’avaient pas été suffisamment étudiées avant de présenter le plan de navigation intérieure[173].

Les ingénieurs avant de lancer les travaux ont parcouru le terrain, éprouver les matériaux, pris connaissance du détail des projets et formuler des contre-propositions le cas échéant[note 99]. Il faut à nouveau vérifier les plans et devis, et veiller à rester dans l’enveloppe de crédits (prêts) disponible. On prit beaucoup de temps et d’argent à ces études.

Autant de circonstances qui ont retardé le lancement des campagnes de travaux qui ne peuvent être réalisés en hiver. Pour les canaux de 1821, une première campagne de travaux a lieu en 1822[174]. Pour les canaux de 1822, les travaux ont été retardés par un hiver rigoureux qui a repoussé le début de la campagne en 1823.

Mais les travaux sont retardés par les procédures d’expropriation de propriétaires exigeant des indemnités exorbitantes. De même les appels d’offre de travaux doivent parfois être renouvelés en raison de prix trop élevés. Les exigences du génie militaire ralentissent les travaux et parfois les renchérissent par de nouveaux tracés. La période effective des travaux pendant l'année n'est que de quelques mois (interruption durant l'hiver, main d’œuvre locale en partie absente durant les travaux des champs).

En 1823[153], Becquey adresse des instructions aux préfets :

• hâter l’occupation des terrains après le règlement des indemnités pour y établir les ouvriers appelés à entreprendre les travaux;
• accélérer la rédaction des projets définitifs ;
• si des adjudications restent infructueuses, mettre en place une régie pour débuter les travaux sans retard.

Cette demande soudaine et ample de travaux entraine un renchérissement des coûts de fourniture et de la main-d’œuvre ainsi que l’apparition d’entreprises inexpérimentées ou frauduleuses, obligeant parfois l’administration à renouveler les appels d'offres de travaux ou réaliser elle-même les travaux. En bons techniciens, les ouvrages des ingénieurs des Ponts & Chaussées sont bien conçus mais les travaux sont mal exécutés. La main d’œuvre est de mauvaise qualité et les ingénieurs, faute d’autorité suffisante, éprouvent des difficultés à contrôler complètement les entreprises exécutantes. Méfiante à l’égard du privé, l’administration a fait le choix de confier les travaux à ses ingénieurs[note 100], mais ceux-ci n’étaient pas préparés à des réalisations d’une telle d’envergure et dans des délais si contraints[180]^,[note 101]

Entre 1824 et 1825, les Ponts & Chaussées recrutent 200 conducteurs de travaux, autant de piqueurs et cantonniers. On a recours à l’armée pour faire travailler les déserteurs aux canaux de Bourgogne et du duc de Berry afin de procurer rapidement des débouchés aux mines de Commentry[183]^,[184].

Inauguration de l'écluse d'Amiens sur le canal du duc d'Angoulême, le 31 août 1825, par la duchesse de Berry[185].

Malgré les difficultés, les travaux s’organisent et les premiers résultats apparaissent en 1825. Pour autant, les premières réalisations ne sont pas exemptes de surprises ; effondrement des rives nécessitant une consolidation, sol mouvant ou tourbeux créant des envasements, nature des sols (craie, argiles, marnes schisteuses…) occasionnant des éboulements dans les tranchées lors du dégel, etc. Le prestige et la compétence des maîtres d’œuvre (ingénieurs des Ponts & Chaussées) sont mis à mal et les coûts dérapent[183]. Ces aléas donnent des arguments aux partisans de confier la construction des canaux à des compagnies privées[note 102].

Navigation de la Somme canalisée 1827).

Ultérieurement, jusqu’à la fin de la Restauration, les canaux concédés et soumissionnés dans le cadre des lois de 1821 et 1822 sont complétés par la concession de nouveaux canaux[13], pour certains prévus dans le « plan Becquey » ;

• Saint-Martin à Paris (novembre 1821 – prévu au « plan Becquey) à Vassal agissant au nom de la C^ie des canaux de Paris (Ourcq et de Saint-Denis) (achèvement) [4,228 km] ;
• de Luçon (1824 – prévu au « plan Becquey) [14,185 km] ;
• de la Corrèze et de la Vézère (dit « du duc de Bordeaux »[note 103]) (1825 - prévu au « plan Becquey » comme composante de la communication entre la Vienne et la Dordogne par le cours de la Vézère[note 104]), travaux interrompus en 1827, concessionnaire déchu en 1828 et nouvelle adjudication ouverte en 1830[187] sans résultat [97,5 km] ;
• de la Deûle (1825 - prévu au « plan Becquey »), concession expirée en 1854 [65,652 km] ;
• de la Dive et du Thouet (1825), déchéance en 1840 [27,981 km] ;
• canalisation de la Sambre (ou canal de la Sambre) (1825 - prévue au « plan Becquey ») [56,442 km].
• de Roubaix (1825), achevé en 1861 [16,290 km] ;
• de Saint-Quentin (1827), concession en échange de travaux pour améliorer le canal construit et ouvert en 1810, concession expirée en 1849 [96,350 km] ;
• de Dunkerque à Furnes (1828 - prévu au « plan Becquey ») [22,455 km] ;
• de Roanne à Digoin (1830 - prévu en partie au « plan Becquey »[188]), à la main de banquiers suisses [56,043 km] ;

Sous la Monarchie de Juillet sont concédés les canaux :

• de la Sambre à l'Oise (1833 - prévu au « plan Becquey »), à la main de la banque Rothschild et de son associée la Société générale de Belgique, ouvert à la navigation en 1839 [67,032 km] ;
• de jonction de la Vire et de la Taute[note 105] (1833) [11,380 km] ;
• canalisation de la Scarpe inférieure (1835 - prévue au « plan Becquey ») [36,152 km] ;
• de Coutances (1836) [5,632 km].

Le kilométrage moyen de ces canaux concédés est inférieur à celui des canaux soumissionnés en 1821 et 1822.

Développement du réseau des canaux au XIX^e siècle[189].

Par ailleurs, sous la Monarchie de Juillet, l’État prend à sa charge, la construction des canaux suivants :

• latéral à l’Aisne (1837 – prévu au « plan Becquey » comme composante de la communication entre le canal de la Marne au Rhin et la Meuse inférieure) [51,500 km] ;
• latéral à la Marne (1837) [63,100 km] ;
• latéral à la Garonne (prévu en partie au « plan Becquey »[note 106]), concédé en 1828 mais non exécuté, puis repris aux frais de l’État en 1838 [208,901 km] ;
• Marne au Rhin (1838 – prévu au « plan Becquey ») [319,929 km] ;
• Aisne à la Marne (1840 – prévu au « plan Becquey » comme composante de la communication entre le canal de Saint-Quentin et la Marne) [58 km] ;
• Haute-Seine (1825 – prévu au « plan Becquey » comme composante de la communication entre la Seine et le canal de Bourgogne à Dijon, par Troyes, Bar-sur-Seine et Châtillon-sur-Seine[note 107]) adjudication infructueuse, puis repris par l’État en 1840 et inachevé [43 km] ;

Longueur des voies navigables construites par année[245].

Il est à mettre au crédit de la monarchie constitutionnelle d’avoir mener à son terme un vaste programme de construction de voies navigables, envisagé et lancé de manière erratique à la fin du XVIII^e siècle, interrompu sous la Révolution et timidement relancé sous l’Empire. Près de trente ans ont été nécessaires pour réaliser ce programme, soit une génération d’homme et de femmes adultes, qui représente environ 70 % des canaux existants de nos jours ; de 1820 à 1848, 2 900 km de canaux sont livrés au commerce et à l’industrie[16]. En ce sens, l’œuvre de Becquey est bien plus considérable que celle de Freycinet qui l'éclipsera pourtant à la fin du XIX^e siècle[note 130].

Le développement de ce réseau de navigation intérieure a participé aux débuts de la révolution industrielle en France[note 131]. Par le transport de masse à moindre prix, sur tout le territoire, de quantité plus importante de marchandises que ne permettaient ni le roulage ni le cabotage maritime, il a contribué au développement économique du pays[note 132]. Cependant, faute d’une uniformisation technique des canaux (dimension des biefs et des écluses, tirant d'eau, alimentation...) qui oblige à de nombreux transbordements, le trafic des voies navigables du « plan Becquey » n’a pas été à la hauteur des espérances. De même, par une surestimation, partagée tant par les parlementaires que par les techniciens dans un élan de libéralisme économique, des effets induits bénéfiques des canaux sur la production intérieure et in fine à la prospérité du pays[note 133], une partie des capitaux investis dans ce plan canaliste s'est révélée improductive et aurait été mieux employée dans d’autres secteurs de l’industrie[note 134]. En outre, si la France du Nord a gagné en desserte, la France du Midi reste moins bien pourvue ; l'espace national est loin d'être unifié à la fin de la monarchie constitutionnelle.

Part modale du transport de marchandise depuis 1830[249].

Malgré les critiques initiales, la remise en cause en 1828 et le départ de son initiateur en 1830, le « plan Becquey » s’est poursuivi quand bien même est apparu au fil du temps un nouveau mode de transport concurrent, le chemin de fer. L’administration Becquey n’a pas été sourde à l’émergence de celui-ci[note 135], mais à l’instar de Dutens[note 136] en droite ligne de la conception traditionnelle des transports du corps des ingénieurs des Ponts & Chaussées (routes et canaux), et contrairement aux ingénieurs de Mines qui par leurs compétences[note 137] ont été les premiers à entrevoir les potentialités de cette nouvelle technologie[note 138] au-delà d’un usage sur le carreau de mine pour abaisser le coût des transports[note 139], le chemin de fer n'est pas considéré, à ses débuts faute de maturité technique[note 140], comme pouvant assurer des transports, sûrs et économiques, sur de longues distances[note 141]^,[274]. La question des chemins de fer se pose avec acuité dans la décennie 1830, en particulier la complémentarité canal/chemin de fer[note 142].

Néanmoins, fort de ses avantages économiques (prix), la voie navigable a pu résister à la concurrence des chemins de fer jusqu’au début des années 1850[note 143] où, sous le Second Empire, la priorité est donnée à la fusion et à la concentration des compagnies de chemins de fer à l’intérieur de vastes ensembles régionaux induisant ainsi une baisse des tarifs ferroviaires. Pour autant, la nouvelle donne internationale (traité franco-anglais de 1860 et la pression des industriels pour assurer la concurrence entre les deux moyens de transport) donnent une nouvelle vie à la voie navigable, malgré ses limites techniques, se traduisant notamment par une forte baisse des tarifs fluviaux[283].

Le « plan Becquey » a activement participé à la réalisation du programme canaliste de la monarchie constitutionnelle. Mais contrairement aux prévisions, le financement durant cette période (1814 - 1848) a été très majoritairement assuré par l’État[note 144].

Les investissements nets dans la construction de canaux en France 1814-1347 (1 000 F)[284].

Volume de transport par route, voie navigable et rail en France 1847-1898 (millions de t/km)[285].

Au Total général du tableau, il convient d’ajouter le montant du rachat des canaux entre 1853 et 1863 (84 700 000 F), dont 44 000 000 F pour le rachat des voies navigables soumissionnées dans le cadre des lois de 1821 et 1822 ainsi que 13 600 000 F pour le rachat cumulé des canaux concédés d’Aire à la Bassée et de Roanne à Digoin.

Le « plan Becquey » est avant tout un schéma technique de mise en relation de bassins hydrologiques et de jonction entre les mers, sans réflexions sur l’utilité publique (coûts/avantages pour la collectivité) de chaque canal ou fleuve canalisé[note 145]. Il ne contient aucun détail des coûts estimés ni d’information sur le coût d’exploitation d’un canal existant ou futur, ne mentionne pas les difficultés de construction hormis quelques points de détail, rien sur le développement du trafic et surtout ne fait aucune recommandation pour l’amélioration des rivières alors même que les canaux ne pouvaient rendre tous les services qu’on en attendait avant que les rivières, qu’ils devaient réunir, soient mises en état de bonne navigabilité[286]^,[note 146].

En outre, la prévision initiale de dépense des canaux soumissionnés a été largement dépassée, en raison :

• de devis estimatifs non fondés sur des plans exacts réalisés sur le terrain[note 147] ;
• de traités de soumission de prêt conclus avant de disposer de plans exacts et sur la base d’une projection de revenus hâtive[note 148] ;
• d'entrepreneurs malhabiles ou défaillants nécessitant des reprises et des confortements, coalisés pour gonfler artificiellement leurs offres de prix ;
• des exigences en cours de travaux émanant des municipalités, des particuliers (rétablissement des chemins traversés avec la construction de ponts) et des armées (un canal considéré comme ligne de défense) ;
• de la formation et de l’héritage du corps des Ponts & Chaussées inadaptés à la nouvelle donne économique (utilité publique et non magnificence des ouvrages d’art) qui impose des constructions rapides et au moindre coût[note 149] ;
• de l’inadaptation du doit de l’expropriation qui conduit parfois au versement d’indemnités exorbitantes après de longues procédures qui retardent les travaux[note 150].

L’« esprit d’association »[note 25], l’investissement privé dans l’industrie était encore dans les limbes et n’a pu suppléer le financement par l’État,

« Si la Restauration avait attendu que l’esprit d’association se formât et s’étendit pour canaliser en France, rien encore n’aurait été exécuté, et il faudrait se passer de canaux dont le pays doit recueillir tant d’avantages en peu d’années. »

— Lettre de Becquey à Legrand, le 2 octobre 1833[8].

Pour autant, les sociétés de canaux ont acclimaté le public à l’investissement boursier[note 151] qui s’est étendu par la suite à d’autres secteurs de l’économie, comme les chemins de fer (avant les sociétés de canaux, les seules valeurs cotées à la bourse de Paris sont la banque de France et les sociétés d’assurance [incendie ou armement de navires de commerce au long cours]. La première société de chemin de fer cotée à la bourse est celle du Paris-Saint Germain, le 8 décembre 1836).

Elles ont également permis une standardisation technique des titres émis avec une diminution progressive de la valeur nominale des actions bien que restant encore largement inaccessibles aux classes moyennes (généralement une valeur de 1 000 F). Elles ont favorisé le développement du modèle juridique de la société anonyme au détriment de ceux traditionnels (limités à la famille ou aux amis proches) de la société en nom collectif ou la société en commandite lorsqu’un financement important était indispensable. En ce sens, les sociétés de canaux préfigurent les compagnies ferroviaires lancées sous la Monarchie de Juillet.

Évolution de la rente 5 % de 1814 à 1848[302].

Néanmoins, la rentabilité réelle (rentabilité nominale défalquée de l’inflation) des actions des sociétés de canaux a été très faible ; 3,52 % sur la période 1822-1868[note 152] , même si elle a été un peu meilleure pour les actions de jouissance du fait de leur rachat généreux par l’État. Toutefois, les actions de jouissance n’ont, pour la grande majorité, jamais distribué de dividendes. Seule exception, les actions de jouissance de la C^ie de la navigation de l’Oise qui ont donné des dividendes allant de 4,70 F. à 209,70 F. Ce titre n’a été coté qu’une fois à la bourse à 1 900 F. Pour reprendre la formule d’Heinlein qui a fait florès chez les économistes[304] ; « il n’y a pas de repas gratuit : les compagnies privées qui n'auront ni beaucoup financé, ni pris beaucoup de risques, ne gagneront pas beaucoup d’argent ! »[103].

Enfin, la création de sociétés privées de canaux fut une aubaine pour les ingénieurs des ponts & Chaussées dont certains n’hésitèrent pas à quitter le service d’un canal où ils étaient affectés par l’administration pour servir dans ces sociétés nouvelles[note 153], faisant ainsi de la concurrence aux ingénieurs civils défendus par les milieux libéraux[note 154]. Ils se formèrent à des techniques et conduite de travaux qu'ils sauront faire valoir, par la suite, dans l'industrie des chemins de fer.

Malheureusement la méfiance qui s’installa entre les compagnies de canaux et l’État, au fur et à mesure des retards dans l’élaboration des devis et les travaux de construction, développa chez investisseurs des sentiments de vive hostilité à l’intervention de l’État dans les travaux publics[note 155] qui n’est pas sans conséquence sur l’administration des Ponts & Chaussées[note 156].

Le Rapport au Roi sur la navigation intérieure de la France en 1820 inaugure une nouvelle forme de gouvernement en participant à la redéfinition des rapports entre l’administration et le parlement, qui s’opère sous la Restauration. Cet ouvrage, qui divulgue des informations détenues par l’administration et tenues jusque-là pour confidentielles, traduit le rôle qu’elle entend jouer auprès du pouvoir législatif dans une période où s’expérimente le parlementarisme[53]. Outre les rapports annuels sur l’état d’avancement des canaux, la méthode suivie par ce Rapport est reprise pour la Statistique des routes royales de France en 1824 et le Rapport contenant l’exposition du système adopté par la Commission des phares pour éclairer les côtes de France en 1825.

Les débats parlementaires autour des lois de 1821 et 1822, puis en 1829 au moment de la remise en cause du plan Becquey derrière laquelle se cachent les attaques des libéraux contre le régime et les Ponts & Chaussées[note 157], anticipent ceux qui auront lieu quelques années plus tard sur la question des chemins de fer, notamment pour la préparation, sur plusieurs années, de la loi du 11 juin 1842 ; construction par l’État (en régie directe, dans le cadre de marché public), prêt ou prise de participation de l’État au capital des compagnies, construction par le privé (concession temporelle ou perpétuelle), construction par l’État et exploitation par une compagnie fermière, solution mixte (partenariat État-privé), plusieurs compagnies concessionnaires ou compagnie unique… Autant de questions qui ont émergé à l’occasion du plan Becquey[note 158].

Le bilan du « plan Becquey » reste incertain ;

« Quelque considérables que soient les charges qui sont résultées pour l'État des diverses conditions stipulées par les traités de 1821 et 1822, ces charges sont loin d'avoir été improductives, et ce n'est pas dans la comparaison des dépenses avec les produits seuls du droit de navigation et de la pêche qu'il faut chercher l'appréciation des avantages qu'en a obtenus le pays. Ainsi que le fait remarquer chaque année le Ministre des finances, dans son rapport à l'appui du projet de budget, les canaux exécutés en vertu des lois précitées constituent un capital immense ; ils sont une source féconde de prospérité, d'abord par les revenus directs et ensuite par les revenus indirects qu'ils procurent au Trésor, par l'abaissement du prix des transports, l'augmentation de la valeur des propriétés et de la matière imposable, l'accroissement des droits de mutation, etc. Il faut ajouter que les négociations relatives aux emprunts ont eu pour résultat non moins important de fonder, chez nous, l'esprit d'association, et, en facilitant l'exécution de ces grandes lignes navigables, dont l'ouverture eût été longtemps ajournée sans cette mesure, de donner à la plupart des ingénieurs qui, dans ces derniers temps, ont participé ou qui participent encore à l'exécution des travaux maritimes et des chemins de fer, les moyens de se préparer à ces travaux et de se perfectionner par la pratique des grands ouvrages d'hydraulique. Ces résultats sont immenses et l'on ne peut regretter de les avoir achetés à ce prix. »

— Ernest Grangez, Précis historique et statistique des voies navigables de la France et d'une partie de la Belgique…, Paris, librairie générale de Napoléon Chaix et C^ie, 1855, page 745.

« …le système de voies navigables intérieures sous la Restauration et la Monarchie de Juillet n’était pas à la mesure des besoins du pays, et que non moins le manque de bonnes routes, il retarda quelque peu son développement économique. Mais on ne peut rendre l’État seul responsable. Il est vrai, que plusieurs années durant, il négligea les rivières. Il montrait également une grande ignorance des questions économiques. Il découragea l’initiative privée dans les travaux publics. (…)Il essaya de construire économiquement un grand nombre de canaux [même dans des régions dont les ressources ne le justifiait pas, uniquement pour satisfaire l’opinion] au lieu d’en construire quelques-uns d’importance vitale sans regarder à la dépense. »

— A. L. Dunham, La révolution industrielle en France (1815-1848), Paris, 1953 (bibliographie), pages 39-40[note 159].

« …le plan Becquey à la fois ambitieux et cohérent… fut gravement handicapé par l’opposition entre les Ponts et Chaussées et les banquiers. La mauvaise organisation de l’administration, son refus de prendre en compte les questions de prix de revient et d’exploitation sur des bases économiques plus que l’incompétence, transformèrent un plan réalise en un échec couteux. »

— A. Broder, L’économie française au XIX^e siècle, éditions Ophrys, 1993, page 41[222].

bien que les efforts accomplis puissent être salués :

« Car la France a connu, dès les dernières années du régime impérial et de manière plus évidente encore dans les années 1820, une croissance de la production, aussi bien agricole qu’industrielle, très largement associée à l’essor des échanges, que le développement des investissements sur les routes et les voies navigable rendait possible. Cette conclusion est d’autant mieux fondée que la croissance de ces années, fondatrices de l’industrialisation française, repose d’abord sur la réallocation (ou la mobilisation) des ressources, c'est-à-dire sur l’intensification des échanges des facteurs de production : matières premières, capital, main d’œuvre. »

— François Caron, Histoire des chemins de fer en France, Tome 1 (1740-1883), Paris, Fayard, 1997, pages 79.

Ainsi, il convient de :

« juger le plan Becquey non pas en fonction des promesses les plus optimistes de ses défenseurs, mais en fonction d'une norme plus modeste de ce qui était possible à un moment et en un lieu particulier, à la lumière des résultats obtenus par d'autres programmes de transport à d'autres moments et en d'autres lieux [Angleterre et Etats-Unis]. … C'est le contraste entre les coûts élevés et les faibles retours sur investissement qui a semblé si accablant aux détracteurs des lois sur les canaux et si décevant à leurs défenseurs. … Les mêmes critiques qui ont fait remarquer que le plan Becquey n'avait pas atteint son objectif de créer un réseau national étaient également ceux qui étaient horrifiés par le coût élevé et le faible rendement des canaux que le programme avait construits. Cette incohérence pourrait être levée en faisant valoir que Becquey avait choisi de construire les mauvais canaux, que d'autres choix auraient mieux servi les besoins nationaux à moindre coût. Malheureusement, Becquey avait peu d'alternatives ; pour le meilleur ou pour le pire, les choix de 1821-22 (à l'exception des lignes de Bretagne) étaient presque optimaux. Le fait que peu de nouveaux canaux aient été construits pendant les soixante années suivantes traduit non pas simplement une aversion envers le plan Becquey ou l'arrivée des chemins de fer, mais avant tout le fait que le coût élevé et les rendements modestes des canaux de 1821-22 ne laissaient guère d'espoir que d'autres fassent mieux. … Sans créer un marché national ni les conditions d'une révolution industrielle, ils ont rendu un modeste service à l'économie française en offrant de nouveaux moyens de transport moins chers à un coût non exorbitant. Ils ont contribué à atténuer les frictions économiques de l'espace national. »

— Reed G. Geiger, Planning the French Canals: Bureaucracy, Politics, and Enterprise Under the Restoration, 1994, pages 250, 255 in fine et 258.

Enfin, les critiques faites au plan Becquey, et indirectement au corps des ingénieurs des ponts et chaussées (qui « coûte beaucoup et produit peu », selon la formule de J.-B. Say[315]), n’en sont pas moins à l’origine, à l'instigation de Bérard, d’une œuvre maîtresse de ce corps par la création des Annales des ponts et chaussées en 1831 qui apparaît comme un moyen d’assurer la défense des intérêts communs de ces ingénieurs et de donner de la publicité à leur point de vue[316]^,[note 160].