Fonction publique française

En règle générale, seuls peuvent être fonctionnaires les citoyens de l'Espace économique européen.

Certains emplois sont, de manière plus restrictive, ouverts aux seuls Français. Ainsi en est-il des emplois dits de souveraineté (Justice, Intérieur, Budget, Défense, Affaires étrangères, etc.). Inversement, certains corps sont accessibles par concours aux étrangers de toutes nationalités (par exemple, les emplois d'enseignant-chercheur de l'enseignement supérieur). Aucune condition de nationalité n'est exigée des agents non titulaires : ils doivent être titulaires d'un titre de séjour les autorisant à travailler en France.

Tout candidat à la fonction publique doit ne pas avoir été condamné à une peine incompatible avec les fonctions exercées. Il doit avoir été recensé et suivi les obligations de service national dans son pays. Il est généralement demandé que le candidat soit titulaire d'un diplôme sanctionnant un niveau d'étude précis.

Il comprend les fonctionnaires proprement dit, titularisés par acte unilatéral, et les autres agents, temporaires ou en période de titularisation.

Les fonctionnaires sont employés dans les administrations d'État ou des administrations territoriales, ou dans les établissements publics. Ils sont notamment chargés d'assurer les services publics non délégués, comme la lutte contre les calamités (sapeurs-pompiers), la protection et le maintien de l'ordre (gendarmerie (militaires) ou police), l'enseignement (éducation), la santé (hôpitaux), mais aussi dans l'administration chargée de la gestion des ministères et collectivités territoriales.

Les hauts fonctionnaires nommés par le gouvernement (préfets, ambassadeurs, recteurs, administrateurs des finances publiques, directeurs d'administration centrale…) sont soumis à des règles strictes qui imposent la loyauté et qui dérogent aux droits dont bénéficient la grande majorité des fonctionnaires en vertu du statut général.

Les fonctionnaires sont dans une situation statutaire et réglementaire (contrairement aux agents non titulaires de l'État et aux employés des entreprises publiques ou privées) : cela signifie qu'ils n'ont pas de contrat de travail mais que leur emploi est directement géré par des dispositions de la loi et du règlement (décrets, arrêtés)[DAG2 4]. Ils sont soumis au code du travail uniquement quand une disposition le prévoit expressément. C'est notamment le cas pour la santé au travail : ainsi, le décret n^o 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité dans la fonction publique territoriale modifié par le décret n^o 2012-170 du 3 février 2012 est venu dans son article 3, préciser les dispositions de Code du travail applicables :

« En application de l’article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, dans les services des collectivités et établissements mentionnés à l’article 1er, les règles applicables en matière de santé et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies aux livres Ier à V de la quatrième partie du code du travail et par les décrets pris pour leur application, ainsi que par l’article L. 717-9 du code rural et de la pêche maritime. »

Toutefois, des rapprochements existent entre la fonction publique et les salariés du privé, soit par l'adoption de dispositions équivalentes, soit par la jurisprudence[DAG2 5].

Des établissements publics à caractère administratifs (EPA) emploient également des agents titulaires qui ne sont pas des fonctionnaires, mais qui sont régis par des statuts particuliers et soumis à des règles proches de celles de la fonction publique.

En principe, les EPIC emploient des agents recrutés selon les modalités du droit du travail dans les mêmes conditions que les entreprises privées, à l'exception du directeur et, si l'établissement en est doté, du comptable public, qui ont alors la qualité d'agent public.

L'État, les collectivités locales, les hôpitaux publics et les établissements publics emploient par ailleurs des agents contractuels. Ces agents signent un contrat avec leur employeur. Selon les cas, le contrat peut être de droit public ou de droit privé, à durée déterminée ou indéterminée. La catégorie des agents contractuels est très variée puisqu'elle comprend les vacataires, les auxiliaires, les contrats-aidés et les contractuels qualifiés comme tels. Alors que le recours aux agents contractuels est censé être une exception, les administrations publiques recourent de plus en plus à cette catégorie d'agents, notamment dans une logique de diminution des dépenses publiques et de passer outre les rigidités statutaires.

• titre II du statut[22]
• environ 50 % des effectifs
• exerce dans les administrations centrales (principalement les ministères), les services déconcentrés (préfectures, rectorats, directions régionales et départementales, établissements d'enseignement, SDAP…), les établissements publics de recherche (EPSCP, EPST, EPIC...) et les EPA et ODAC.

Les fonctionnaires des assemblées parlementaires sont aussi des fonctionnaires de l'État, mais leur statut est établi par le bureau de chaque assemblée[23].

• 2,392 millions d'agents[24].

• titre III du statut[26]
• environ 30 % des effectifs
• exerce dans les collectivités territoriales (régions, départements, communes) , leurs groupements (établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes…), ainsi que dans leurs établissements publics (centres communaux d'action sociale (CCAS), offices publics de l’habitat…).
• Les emplois sont répartis dans huit filières[27] regroupant les cadres d’emplois du secteur d’activité. Il existe la filière :
  1. Administrative.
  2. Technique.
  3. Culturelle.
  4. Sportive.
  5. Sanitaire et sociale.
  6. Animation.
  7. Police municipale.
  8. Sapeurs-pompiers.

• 1,8 million d'agents[24].

• Entre 2007 et 2008 la fonction publique territoriale au sein des communes a diminué pour la première fois de 0,3 %, alors que la fonction publique territoriale en général a augmenté de 3,2 %[28].

Cette fonction publique, qui regroupe 51 240 fonctionnaires environ[29], est rattachée à la fonction publique territoriale, mais possède ses règles propres, justifiées par la spécificité de la Ville de Paris, qui exerce les compétences d'une commune et d'un département. Ces règles, fixées par le décret n^o 94-415 du 24 mai 1994[30], sont inspirées tantôt de la fonction publique de l'État, tantôt de la fonction publique territoriale, voire de la fonction publique hospitalière[31].

• titre IV du statut[32].
• environ 20 % des effectifs
• exerce dans les établissements publics de santé et les établissements publics sociaux ou médico-sociaux : hôpitaux, maisons de retraite, établissements relevant de l'aide sociale à l'enfance, les établissements pour handicapés ou inadaptés et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (ne relevant pas du secteur privé)[33].
• Le nombre des personnels des établissements publics sanitaires, sociaux et médico-sociaux est 1 161 087, au 31 décembre 2014[34] dont 1 022 719 fonctionnaires et d’agents contractuels de droit public, 114 968 personnels médicaux soumis à un statut sui generis figurant dans le code de la santé publique, 23 400 salariés de droit privé (agents employés par des contrats aidés et apprentis). 88 % des agents exercent dans les établissements publics de santé et 12 % dans les établissements sociaux et médico-sociaux.

Il existe en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française des fonctions publiques dont le statut s'inspire fortement de celui de la fonction publique de la France métropolitaine.

Dans chacun de ces territoires, il existe à la fois des fonctionnaires du territoire et des fonctionnaires des collectivités locales inférieures (communes, groupements de communes, provinces pour la Nouvelle-Calédonie). Le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française est de la compétence de l'État qui l'a fixé par l'ordonnance n^o 2005-10 du 4 janvier 2005. Les autres statuts sont de la compétence de chaque collectivité.

Le recrutement s'effectue sur concours externes et internes, ainsi qu'au choix, et nécessite, en ce qui concerne le concours externe, la possession d'un diplôme justifiant généralement d'au moins trois années d'études supérieures, plus rarement deux, parfois quatre ou plus pour d'autres professions (par ex. cinq pour les professeurs des écoles, professeurs certifiés). Par facilité de langage, on parle parfois de catégories « petit A » (A atypique), A (A type), A+ (A supérieure) en fonction du niveau de responsabilité et d'autorité du corps de fonctionnaires concernés. Ces classements ne portent pas toujours les mêmes noms ; ils ne reposent pas sur des éléments très précis et peuvent varier d'une publication à l'autre.

Michel Morin, préfet de l'Isère de 2006 à 2008, en tenue préfectorale.

D'après le ministère de la fonction publique[37], la catégorie A comprend plusieurs corps types, qu'il est possible de rassembler en quatre groupes:

Selon la DGAFP, sont considérés comme appartenant à la catégorie A+, l’ensemble des corps et cadres d’emplois culminant en hors échelle, recrutant par la voie de la promotion interne dans des corps de catégorie A, recrutant au minimum au niveau de la licence et dont les missions fixées par les statuts particuliers correspondent à des fonctions supérieures d'encadrement, de direction, d'expertise, de contrôle ou d’inspection. Les emplois fonctionnels dont le vivier d’accès est constitué des corps et cadres d’emploi culminant au moins à la hors échelle B sont également inclus dans le périmètre de l’encadrement supérieur[38]. Ils sont accessibles soit directement par la voie des concours externes ou internes, soit par le « tour extérieur » ou l'inscription sur une liste d'aptitude pour les fonctionnaires de catégorie A dont les mérites professionnels le justifient. Pour les corps supérieurs d'enseignement et de recherche, l'inscription sur la liste de qualification par le Conseil national des universités permettant le recrutement des professeurs des universités peut être assimilée à une liste d'aptitude. La nomination aux plus hautes fonctions de l’État se fait principalement en leur sein.

La formation par une école de la fonction publique ne permet pas systématiquement de qualifier un corps (puisque par exemple la scolarité dans une École normale supérieure ou l'École polytechnique ne donne pas d'accès direct à la fonction publique et qu'en outre une école comme l'EHESP forme tous les corps d'encadrement et d'inspection du domaine sanitaire et social alors que l'INET forme les corps d'encadrement supérieur de la fonction publique territoriale).

La mobilité entre les différents corps détaillés ci-dessous est de plus en plus fréquente en raison de l'alignement progressif des conditions statutaires les régissant et de la loi relative à la mobilité des fonctionnaires. Leur prestige peut différer fortement en fonction des carrières, des rémunérations et de la sélectivité des recrutements sans autant établir une hiérarchie entre eux.

1. Corps de direction des administrations : corps préfectoral, corps diplomatique, administrateurs civils, administrateurs des finances publiques, commissaires de police, colonels et contrôleurs généraux des sapeurs pompiers, conservateurs des bibliothèques, conservateurs du patrimoine, administrateurs des affaires maritimes, directeurs d'hôpital et directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social pour la fonction publique hospitalière ; administrateurs territoriaux pour la fonction publique territoriale.
2. Corps des magistrats de l'ordre administratif : membres du Conseil d'État et conseillers des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.
3. Corps des magistrats financiers : magistrats de la Cour des Comptes et magistrats de Chambre régionale des comptes.
4. Grands corps techniques de l'État : ingénieur des mines, ingénieur des ponts, des eaux et des forêts, inspecteurs de santé publique vétérinaire, administrateurs de l'INSEE, architectes et urbanistes de l'État, ingénieurs de l'armement.
5. Corps d'inspection générale : inspection générale de l'administration, inspection générale des finances, inspection générale de l'Éducation, du sport et de la recherche, inspection générale des affaires sociales, inspection générale des affaires culturelles, inspection générale de l'agriculture.
6. Corps supérieurs de l'éducation et de la recherche : professeurs des universités, maître de conférences, directeurs de recherche, chargés de recherche, ingénieurs de recherche, inspecteurs d'académie-inspecteur pédagogique régional (IA-IPR).
7. Les magistrats de l'ordre judiciaire et les officiers supérieurs (y compris dans la Gendarmerie) relèvent d'un statut distinct du statut général mais sont assimilés à cette catégorie.

Elle regroupe des corps d'encadrement et de conception, qui forment l'essentiel des cadres de l'État, et des professions intellectuelles. Elle comporte le plus souvent deux grades : le 1^er grade culmine à l'indice brut 801 et le 2^d grade à l'indice brut 966.

• exemples : Ingénieur des études et techniques de l'armement, Ingénieur des travaux publics de l'État, Ingénieur du contrôle de la navigation aérienne, Ingénieur de l'agriculture et de l'environnement, Ingénieur de l'industrie et des mines, Officier de police (police nationale), Attaché d'administration de l'État, Attaché d’administration hospitalière (principaux et hors classe), Professeur certifié (classe normale et hors classe) et assimilé (professeur des écoles), de lycée professionnel, Conseiller principal d'éducation, Ingénieur d'études, attaché des administrations parisiennes, attaché de la DGSE, attaché statisticien, inspecteurs (principaux) de la Direction générale des Finances publiques, des Douanes, de la Répression des Fraudes, ingénieur d'études et de fabrication de la défense, ingénieur de la police technique et scientifique, attachés territoriaux (principaux), ingénieur territorial, secrétaire des affaires étrangères, attaché des systèmes d'information et de communication, directeur des soins, inspecteur de la jeunesse et des sports, inspecteur de l'action sanitaire et sociale, directeur pénitentiaire d'insertion et de probation, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, officier de port, officiers de sapeurs-pompiers (capitaine, commandant, lieutenant-colonel).

Cette catégorie regroupe des corps qui n'atteignent pas l'indice brut 966 et sont souvent un débouché (ou une spécialisation) pour du personnel issu de la catégorie B. À noter que tous les corps cités ci-dessous ne sont pas des corps, mais certains sont des emplois.

• exemples : cadre et cadre supérieur de santé, infirmier, sage-femme, chef de service éducatif, conseiller technique de service social, assistant ingénieur[39].

Le recrutement s'effectue sur concours externe en justifiant au moins de la possession du baccalauréat ou équivalent, sur concours interne réservé aux fonctionnaires justifiant d'au moins 4 ans d'ancienneté en qualité de titulaire et sur concours dit « 3^e voie » réservé aux candidats ayant déjà une activité professionnelle spécifique.

La plupart des corps et cadres d'emploi de catégorie B répondent à la logique du « Nouvel espace statutaire » (NES), mis en œuvre entre 2009 et 2012. Ces corps ou cadres d'emploi comprennent trois grades. Seul le recrutement au premier grade se fait au niveau du baccalauréat, tandis que d'autres concours permettent à leurs lauréats d'accéder directement au deuxième grade, au niveau bac+2, éventuellement spécialisé.

• Exemples d'emplois de catégorie B : adjoint des cadres hospitaliers, animateur territorial, assistant de bibliothèque, chef de service de police municipale, contrôleur des finances publiques, greffier, gardien de la paix, moniteur éducateur[39], officier de port adjoint, officiers de sapeurs-pompiers (lieutenant et officier expert), rédacteur, secrétaire administratif, technicien (supérieur).

Jusqu'aux années 1930 le terme de commis était utilisé pour certaines de ces fonctions.

Le recrutement s'effectue généralement sans concours pour le premier grade, et sur concours de niveau diplôme national du brevet ou CAP/BEP pour l'accès direct aux grades supérieurs. Les corps et cadres d'emplois comportent deux ou trois grades.

• exemples d'emplois de catégorie C : adjoint administratif, adjoint du patrimoine, adjoint technique, agent des services techniques, auxiliaire de puériculture, membre du corps d'encadrement et d'application de l'administration pénitentiaire, agent ou gradé subalterne de la police municipale, expert technique des services techniques.

La catégorie D accessible sans diplôme et sans concours a été mise en extinction à partir de 1988 ou 1992 selon la Fonction publique concernée et ses agents et ses emplois, lorsqu'ils existaient encore, intégrés dans la catégorie C.

Traditionnellement, la fonction publique en France dérive des principes de la fonction publique de l'État.

Celle-ci est divisée en corps de fonctionnaires. Chaque corps est classé dans l'une des catégories A, B et C. Dans un même corps existent un ou plusieurs grades ou classes. Chaque grade correspond à des emplois. C'est la distinction fondamentale de la fonction publique de carrière : le grade (dont le titulaire est comme propriétaire et dont il ne peut être privé que pour des raisons précises et réglementées[DAG2 7] : révocation, démission ou radiation pour cause de départ en retraite) et l'emploi (l'affectation sur un emploi correspondant au grade considéré, qui relève de l'administration).

En plus du statut général de la fonction publique (dispositions communes de 1983 et dispositions spécifiques à chaque fonction publique), il existe en effet un statut particulier du corps, du cadre d'emplois ou de l'emploi qui en détermine les règles particulières internes (conditions de recrutement, durée et condition du stage, titularisation, modalités et règles d'avancement, sanctions disciplinaires…).

Le corps est la base d'organisation de la fonction publique de l'État, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de la ville de Paris.

Ainsi, il existe un corps des professeurs agrégés (de l'enseignement secondaire), un corps des maîtres de conférences des universités, le corps préfectoral, etc.

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d'emplois jouent le même rôle que les corps et sont regroupés par filière professionnelle (Administrative, technique, sport, animation, médico-social, culture, police municipale, sapeurs-pompiers)[DAG2 8].

Au-delà des corps et des cadres d'emplois, il existe des emplois fonctionnels. Ce type d'emploi fonctionnel est généralement prévu pour des fonctions d'encadrement supérieur. Les dispositions statutaires sont propres à un emploi ou à un nombre déterminé d'emplois, ce qui permet des fonctions et souvent une rémunération spécifiques. Ces emplois sont pourvus par détachement de fonctionnaires (qui gardent alors en outre leur corps ou cadre d'emplois d'origine) ou par recrutement direct.

Chaque corps ou cadre d'emplois peut soit comporter un grade unique soit être divisé en grades ou classes hiérarchisés.

La plupart des corps comprennent des grades ou des classes. La différence entre le grade et la classe est que le grade correspond théoriquement à l'exercice de fonctions ou de responsabilités de niveau différent, ce qui n'est pas le cas d'une classe à l'autre. Pour le reste, les grades et les classes fonctionnent sur le même principe[DAG2 9].

Dans le cas précis des corps des professeurs des écoles, des professeurs certifiés et des professeurs agrégés, ceux-ci comportent une classe normale et une hors-classe. Pour ce cas spécifique, la classe de rémunération dite « maximale » est la classe exceptionnelle mise en place dans le cadre de l'accord PPCR de 2017. Puisque la hors classe devenait accessible de droit à tous, il a été institué une classe supplémentaire, au-delà de la hors classe, pour les enseignants méritants.

De la même façon, le corps des inspecteurs des impôts comporte plusieurs grades parmi lesquels une classe normale et un principalat accessible par examen professionnel ou par inscription au tableau d'avancement.

Typiquement, les grades ou classes supérieurs de chaque corps sont contingentés et ne peuvent représenter qu'une certaine proportion maximum du corps. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) tend à modifier les dispositifs existants en leur substituant un ratio promus/promouvables. Ce principe, d'abord prévu pour les fonctionnaires de l'État, est appliqué également dans les autres fonctions publiques.

Chaque grade ou classe comporte plusieurs échelons, ces échelons étant parfois eux-mêmes divisés en chevrons.

Le mode général de recrutement des fonctionnaires est le concours. Les concours externes sont réservés aux titulaires d'un diplôme, tandis que les concours internes sont destinés aux fonctionnaires et agents assimilés pouvant justifier d'une ancienneté requise dans un grade de niveau inférieur.

Les concours comprennent généralement des épreuves écrites d'admissibilité et des épreuves orales d'admission. Il peut exister un troisième concours pour les personnes ayant déjà une expérience professionnelle hors de la fonction publique.

Le calendrier des recrutements de la fonction publique figure sur le portail du ministère de la fonction publique (SCORE)[40].

Certains grades de la catégorie C peuvent cependant faire l'objet d'un recrutement sans concours ; recrutement direct sur certains corps d'accueil peu qualifiés, ou par le biais d'un contrat dit PACTE (parcours d’accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l’État) assorti d'une formation qualifiante[41]. De même certains candidats reconnus travailleurs handicapés et remplissant les conditions de diplôme requises peuvent être recrutés sans concours pour un contrat avant, éventuellement, d'être titularisés.

Les attachés d'administration de l'État sont recrutés via le concours d'accès aux Instituts régionaux d'administration (IRA). Les corps techniques de catégorie A sont recrutés par des concours spécifiques (ENSAE, École nationale de la météorologie, ENGREF, ENSTA Bretagne, etc.).

Dans la fonction publique territoriale, les candidats externes ou internes passent des concours organisés soit par les centres de gestion de la fonction publique territoriale départementaux ou interdépartementaux, soit, plus rarement et pour les plus importantes d'entre elles, par les collectivités où les postes sont à pourvoir. Seuls les concours pour les cadres d'emplois de catégorie A+ sont organisés à l'échelon national par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). S'ils sont reçus, et éventuellement après formation, les candidats sont inscrits sur une liste d'aptitude. Ceci leur permet de postuler dans les collectivités territoriales et leurs groupements, mais ne leur assure pas d'avoir un poste. Ceux qui n'ont pas eu de poste avant l'établissement de la liste d'aptitude suivante ne sont pas recrutés et sont appelés familièrement les reçus-collés.

Dans la fonction publique hospitalière, les recrutements par concours pour les corps de direction ou de l'encadrement supérieur sont organisés à l'échelon national par le Centre national de gestion de la fonction publique hospitalière (CNG). S'ils sont reçus, les lauréats suivent une formation en qualité d'élèves à l'EHESP, valant année de stage, d'une durée variant de 12 mois à 24 mois selon le corps. À l'issue de cette formation, ils sont titularisés et affectés dans un établissement relevant de la fonction publique hospitalière.

Pour les autres corps de fonctionnaires hospitaliers, les recrutements par concours sont organisés au niveau local. En général, c'est l'établissement hospitalier le plus important du département qui assure l'organisation des concours pour l'ensemble des établissements.

Sauf exception, les fonctionnaires recrutés sont dans un premier temps stagiaires. La durée du stage est généralement d'un an, mais elle peut être de six mois seulement ou inversement monter à dix-huit mois voire plus, notamment quand le passage par une école est nécessaire. Pendant le stage, qui peut être assimilé à une période d'essai, l'autorité de nomination peut demander le licenciement, si elle estime établie l'insuffisance professionnelle de l'agent, ou pour un motif disciplinaire. Le licenciement ne peut toutefois survenir qu'une fois accomplie plus de la moitié du stage.

Depuis le 1^er juillet 2008, la plupart des fonctionnaires stagiaires sont astreints à suivre une formation dite « d'intégration » qui conditionne leur titularisation. En sont toutefois dispensés, les fonctionnaires recrutés par la voie de la promotion interne, ainsi que ceux appartenant au corps des sapeurs pompiers et police municipale(car soumis à des formations spécifiques). Certains fonctionnaires de catégorie A passent, après recrutement, un temps de formation supplémentaire au sein d'écoles de la fonction publique. Ils sont appelés « élèves fonctionnaires stagiaires ».

Certains de ces élèves fonctionnaires ne sont pas encore intégrés dans un corps. Durant le temps où ils sont sous ce statut, ils complètent leur formation ou participent à des activités de recherche. L'entrée dans un corps se fait à la sortie de l'école, soit après avoir passé un nouveau concours, soit en choisissant une carrière en fonction du rang de classement à la sortie de l'école.

Dans la fonction publique territoriale, la période de « stage » doit faire l’objet d'une évaluation faite par le chef de service.

À l'issue du stage, le stagiaire a vocation à être titularisé. Le fonctionnaire stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire (CAP) compétente pour le corps ou le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé. Lorsque le fonctionnaire stagiaire a, par ailleurs, la qualité de titulaire dans un autre corps, cadre d'emplois ou emploi, il est mis fin à son détachement, et il est réintégré dans son corps, cadre d'emplois ou emploi d'origine, dans les conditions prévues par le statut dont il relève. Il n'est pas versé d'indemnité de licenciement[42].

La titularisation est soumise à l'avis d'un médecin agréé qui déterminera l'aptitude de l'agent à ses fonctions ainsi qu'un éventuel taux d'I.P.P.

Les travailleurs handicapés peuvent être recrutés sous contrat, renouvelable une fois, sur des emplois publics de catégorie A, B ou C. La durée du contrat est équivalente à la période de stage effectuée pour le même emploi par un lauréat de concours. À l’issue du contrat, le travailleur handicapé peut être alors engagé sur un emploi de titulaire (c'est le jury composé du DRH et du chef de service qui apprécient l’aptitude professionnelle de l’agent et procèdent à sa titularisation si le candidat a su faire la preuve de sa compétence). En cas de refus de titularisation, la commission administrative paritaire est obligatoirement saisie[43].

Depuis le décret n^o 2016-907 du 1^er juillet 2016, le « Parcours professionnel, carrières et rémunérations » (PPCR) est mis en place, précisant les termes du parcours professionnel, et en particulier aux rémunérations - salaires et primes - des agents publics français, ce protocole réorganise tout le déroulement de carrière des agents de la fonction publique.

Tous les fonctionnaires perçoivent au minimum :

• un traitement de base : à chaque échelon correspond un indice de traitement exprimé en points. Le montant brut de ce traitement est calculé en multipliant le nombre de points d'indice par la valeur du point, commune à tous les fonctionnaires ;
• une indemnité de résidence en fonction du lieu d'exercice ;
• et le supplément familial de traitement pour ceux qui sont chargés de famille.

Par ailleurs, certaines sujétions particulières existent selon l'administration ou le grade/situation :

• un régime indemnitaire qui varie selon le corps ou cadre d'emplois et le grade : ce dernier a des dénominations variées ainsi que des modalités d'attribution et un montant différent selon les corps et grades[44]. Le décret n^o 2008-1533 du 22 décembre 2008 a créé la Prime de fonctions et de résultats (PFR), qui a vocation à se substituer aux multiples primes existantes pour les fonctionnaires de l'État ;
• la nouvelle bonification indiciaire (NBI) est allouée à certains fonctionnaires compte tenu de leurs responsabilités ou des conditions d'exercice de leurs fonctions (affectation à titre principal dans des quartiers prioritaires par exemple).

Tout fonctionnaire est, à un instant donné, dans une des quatre positions suivantes[DAG2 10] :

• activité : le fonctionnaire occupe un emploi qui correspond à son grade, et perçoit une rémunération associée. Le fonctionnaire peut, avec son accord, être mis à disposition par son administration d'origine à une autre administration ou organisme poursuivant un but d'intérêt général, mais reste rémunéré et noté par son administration d'origine ; dans un tel cas, il reste en position d'activité[DAG2 11] ;
• détachement : le fonctionnaire occupe un emploi en dehors de son administration d'origine, et il est rémunéré par l'organisme dans lequel il travaille effectivement, mais continue de bénéficier parallèlement de l'avancement et des droits à la retraite de son corps d'origine ; sa rémunération par l'organisme dans lequel il est détaché reste comparable à la rémunération qu'il est susceptible de percevoir dans son corps d'origine ;
• disponibilité : le fonctionnaire, temporairement, n'occupe pas d'emploi dans son administration d'origine, n'est pas rémunéré, n'accumule pas de droit à pension (retraite) ni d'avancement ; c'est notamment le cas des disponibilités pour convenances personnelles (éducation des enfants etc.) ou de non affectation temporaire (ancienne position « hors cadre ») ;
• congé parental (auquel est assimilé le « congé de présence parentale »).

Le droit à la « formation professionnelle tout au long de la vie » est reconnu aux fonctionnaires. Il peut prendre différentes formes comme le compte personnel de formation, la préparation aux concours et examens professionnels, des sessions de formations dans les écoles de la fonction publique ou le congé de formation professionnelle.

La règle générale est qu'un fonctionnaire est évalué par sa hiérarchie. Cette évaluation peut influer sur son éventuelle promotion.

La modalité historique d'évaluation prévue par le statut général de la fonction publique depuis 1946 était, sauf exception, la notation hiérarchique annuelle, complétée éventuellement d'une appréciation littérale.

À partir de 2007, la notation est progressivement remplacée par le principe d’un entretien d'évaluation annuel donnant lieu à compte rendu constitué principalement d'appréciations littérales. Cette évolution a d'abord été mise en place, dès 2007, à titre expérimental, dans une partie de la fonction publique de l'État et de la fonction publique hospitalière[45]. Une même expérimentation est ensuite introduite dans la fonction publique territoriale par la loi du 3 août 2009[46]. Dans la fonction publique de l'État, la nouvelle formule d'évaluation est prolongée à titre expérimental jusqu'en 2011, avant de devenir le principe. L'expérimentation se poursuit dans la fonction publique territoriale jusqu'en 2013 et dans la fonction publique hospitalière jusqu'en 2014. La loi de transformation de la fonction publique, en 2019, fait de l'entretien et de son compte rendu officiel le mode d'évaluation de droit commun[47].

L’article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 prévoit que peuvent exister des modalités différentes d'évaluation de la valeur professionnelle. Avant même ces évolutions, pour certains corps, notamment ceux des enseignants-chercheurs du supérieur, et des chercheurs des établissements publics à caractère scientifique et technologique, la technicité des travaux des fonctionnaires concernés, ainsi que l'impératif de préserver leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique, ont conduit à prévoir leur évaluation par des instances spécifiques (dans ce cas, par des instances scientifiques et universitaires).

Les fonctionnaires de certains corps, notamment les personnels enseignants des enseignements primaire et secondaire continuent de faire l'objet de notation et d'inspection comme auparavant. Depuis 2017, il a été institué pour eux un « rendez-vous de carrière ».

Il existe trois formes d'évolution professionnelle : l'avancement d'échelon, la promotion de grade ou de classe, le passage à un autre corps ou cadre d'emploi de niveau supérieur[DAG2 12].

L'avancement d'échelon se fait principalement à l'ancienneté. Dans certains corps ou cadres d'emplois peu nombreux, l'ancienneté requise peut être modulée en fonction de l'évaluation portée par la hiérarchie. Ces modulations comprennent : des majorations ou réductions de durée moyenne d'échelon, voire des contingents de promotion (grand choix, choix, ancienneté dans les corps enseignants)[DAG2 13].

L'avancement de classe ou de grade se fait au choix, c'est-à-dire en fonction de l'appréciation hiérarchique. Le fonctionnaire doit remplir certaines conditions : avoir atteint un échelon déterminé, éventuellement y être resté un temps déterminé, avoir suivi une formation et éventuellement avoir passé un examen. L'avancement de grade s'effectue par inscription sur une liste d'aptitude, examen de sélection professionnelle ou par concours professionnel[DAG2 14].

Pour les professeurs de l'enseignement scolaire, deux catégories de personnels peuvent accéder à la classe exceptionnelle :

• Celles et ceux qui ont occupé des responsabilités au cours de leur carrière, ou qui ont été formateur (à condition de l'avoir été depuis plus de 8 ans et de posséder le CAFFA). Ces personnes doivent présenter leur candidature.
• Celles et ceux qui ont atteint le dernier échelon de la hors classe. Leur candidature est automatique.

Un rendez-vous de carrière est organisé. Le dossier I-Prof est étudié, l'administration statue, puis les résultats sont publiés[48]. La classe exceptionnelle permet de reprendre la progression de la rémunération au-delà de la hors classe, voire d'accéder aux « chevrons » du hors échelle[49]. Cependant certains syndicats ont discuté les conditions d'attribution de la classe exceptionnelle.

Enfin, il est possible de passer dans un corps ou cadre d'emploi supérieur en passant un concours interne, ou plus exceptionnellement, par promotion au choix. Ce type de promotion est souvent réservé aux fonctionnaires qui, outre des conditions d'échelon atteint et de temps passé dans cet échelon, ont atteint un âge déterminé et/ou une ancienneté globale dans la fonction publique.

La carrière d'un fonctionnaire s'achève par sa « radiation des cadres ». Elle peut intervenir à la suite :

• d'un départ à la retraite prononcé à la demande de l'agent ou d'office lorsque l'état de santé de l'agent ne lui permet plus de travailler.
  • soit à la demande du fonctionnaire lorsqu'il a accompli le minimum de service requis ou, dans certains cas, s'il ne peut plus travailler,
  • soit d'office lorsque le fonctionnaire a atteint la limite d'âge,
  • soit par anticipation pour motifs disciplinaires ;
• d'une démission ;
• d'un licenciement pour abandon de poste ou pour insuffisance professionnelle, ou une révocation pour faute grave ; cette dernière décision est prise après avis d'un conseil de discipline, devant lequel un fonctionnaire peut être traduit en cas de faute ;
• du décès du fonctionnaire.

Le projet de loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique engagé en 2008 prévoyait qu'un fonctionnaire puisse être licencié après avoir refusé trois propositions d'emploi lorsqu’il serait placé en réorientation professionnelle[50]. La loi adoptée ne prévoit finalement plus en pareil cas le licenciement : le fonctionnaire est mis à la retraite s'il peut bénéficier d'une pension à taux plein ; sinon il est placé d'office en disponibilité (il n'est plus rémunéré, mais n'a pas quitté la fonction publique et peut être réintégré dans un corps à tout moment)[51]^,[52].

Les règles du droit du travail ne s'appliquent pas aux agents titulaires et contractuels de droit public. Ils n'ont pas de contrat de travail et ne bénéficient pas de la protection de l'inspection du travail et n'ont pas de recours possible auprès des Conseils des prud'hommes. Ils ne cotisent pas à l'assurance chômage (ASSEDIC) et n'ont pas d'indemnités^{[réf. nécessaire]}, alors même que leur licenciement reste possible.

Le fonctionnaire perçoit un traitement (et non un salaire) qui sera en fonction de son échelon, de son grade et de la catégorie auxquels il appartient, à l'intérieur d'une grille indiciaire, appelée indice de traitement. À cette rémunération de base vont s'ajouter des suppléments et des indemnités qui sont différentes selon le fonctionnaire (voir plus haut).

Le fonctionnaire bénéficie de son traitement une fois le service fait, c'est-à-dire en fin de mois. En cas de grève, le fonctionnaire ne perçoit pas son traitement. Dans la fonction publique de l'État est appliquée la règle du « trentième indivisible », ce qui fait qu'une grève de quelques heures seulement entraîne la suppression du traitement correspondant à la journée entière. Cette règle n'est pas appliquée partout dans la fonction publique territoriale et hospitalière.

Les fonctionnaires ont droit aux congés annuels, jour de réduction du temps de travail s'ils effectuent plus de 35 heures et aux congés nécessités par certaines situations (maladie, maternité, formation professionnelle, validation des acquis, bilan de compétences, formation syndicale, etc.).

Le fonctionnaire de l'État admis à la retraite a droit à une pension civile (voir ci-après) s'il justifie soit de deux années de services publics soit d'une infirmité. Les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers touchent une retraite servie par la CNRACL. Les fonctionnaires militaires de l'État peuvent sous certaines conditions bénéficier d'une pensions militaires à partir de 17 ans de service (sous contrat ou titulaire).

Le fonctionnaire public bénéficie d'un droit à être protégé, lors de sa mission, par sa hiérarchie.

Son autorité hiérarchique lui vaut intégrité physique et morale lors de ses diverses missions.

Les fonctionnaires doivent pouvoir progresser en échelon et en grade tout au long de leur vie professionnelle.

Pour les agents en détachement, le principe de la double carrière existe. En pratique, lors des renouvellements de détachement, des intégrations, le principe est de choisir la situation qui profite le plus à l'agent.

Le détachement est la position administrative d’un fonctionnaire placé hors de son corps d’origine pour exercer des fonctions dans une autre administration, mais celui-ci continue à bénéficier dans son corps d’origine de ses droits à l’avancement et à la retraite.On parle alors de double carrière. L’article 5 de la loi n^o 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a cependant aménagé le principe de la double carrière propre à la position de détachement. Aussi, une promotion obtenue au cours de la période de détachement pourra être prise en compte lors du retour dans l’administration d’origine. Inversement, l’administration d’accueil pourra reconnaître une promotion obtenue dans le corps ou cadre d’emploi d’origine de l’agent. Ainsi, le « principe du plus favorable » s’appliquera au moment de sa réintégration dans son corps ou cadre d’emploi d’origine, du renouvellement de son détachement ou de son intégration dans le corps ou cadre d’emploi de détachement, l’agent sera reclassé au grade ou à l’échelon qui lui est le plus favorable.

Exemple :

Un fonctionnaire qui, l'année du détachement, est à l'indice (majoré) 577 (durée de l'échelon = 2 ans, échelons suivants tous les 2 ans à 619 et 654) avec une ancienneté de 10 mois, et qui est détaché en tant qu'attaché principal pour une période de 2 ans :

• il est détaché à l'indice majoré 590 (durée de l'échelon = 2 ans, échelons suivants 626 de 2 ans, 673 de 2,5 ans) avec une ancienneté de 10 mois conservée ;
• au bout d'un an et deux mois, il passe à l'indice 626 de son grade de détachement (mais pas encore dans le corps et grade d'origine) ;
• après deux ans, au moment du renouvellement du détachement, il faut prendre l'indice immédiatement supérieur dans le corps d'origine, soit 654 dans le corps d'origine (sans ancienneté et pas avec dix mois d'ancienneté) ;
• du même coup, l'indice de détachement sans ancienneté conservée sera de 673.

Les hommes ont longtemps occupé la majeure partie des postes de l'administration^{[réf. nécessaire]}, qui depuis quelques décennies est encouragée à réduire les inégalités femmes/hommes, sur la base de feuilles de route des ministères relatives à l’égalité professionnelle[53], avec depuis peu l'appui de « hauts-fonctionnaires à l’égalité »[53]. La politique d'égalité entre les hommes et les femmes dans la fonction publique prend une place de plus en plus importante dans la sphère publique, ce qui entraîne des modifications du statut des fonctionnaires. Cela se voit notamment à travers l'application des mesures du protocole d’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes du 8 mars 2013.

Conformément au Préambule de 1946, le fonctionnaire dispose du droit à ne pas être lésé dans son emploi en raison de ses croyances et de ses opinions. Le fonctionnaire civil a notamment le droit d'appartenir à un parti politique (CE, 1954, Guille : l'appartenance d'un fonctionnaire au parti communiste ne saurait être constitutive d'une faute disciplinaire), à une association culturelle etc. L'administration ne saurait refuser l'autorisation de concourir à un emploi de fonctionnaire civil en raison de ses opinions politiques (CE, 1954, Barel) et ne doit pas rassembler dans le dossier du fonctionnaire des éléments sur ses opinions (CE, 1962, Chéreul). Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle, de leur âge, de leur patronyme, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race (article 6 du statut général).

Le droit syndical est garanti aux fonctionnaires. Toutefois il est incompatible avec le statut de fonctionnaire militaire de l'État. Les fonctionnaires civils peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats.

En conformité avec le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit la participation des travailleurs à la détermination de leurs conditions de travail et à la gestion des organismes où ils travaillent, il existe des organes où siègent des représentants des fonctionnaires (article 9 du statut général).

Ces organes ont évolué après les accords de Bercy sur le dialogue social dans la fonction publique signés en 2008 et mis en œuvre par la loi n^o 2010-751 du 5 juillet 2010. Cette réforme, mise en œuvre entre 2010 et 2014, vise notamment à supprimer le caractère obligatoirement paritaire des organes qui l'étaient, à généraliser les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail aux deux autres fonctions publiques, et à changer le mode de désignation des représentants du personnel.

Les organes de représentation des fonctionnaires sont entre autres le conseil commun de la fonction publique, les conseils supérieurs de la fonction publique, les commissions administratives paritaires, les comités techniques, les comités techniques d'établissement et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.

Progressivement, les accords passés entre employeurs publics et représentants des personnels fonctionnaires ont davantage d'autorité, ce qui conduit à parler de « contractualisation » des rapports collectifs[DAG2 15].

Les fonctionnaires bénéficient également de l'action sociale, qui est gérée par des organes, souvent constitués sous forme associative, où les fonctionnaires sont représentés.

Les fonctionnaires ont pour la plupart le droit de grève (article 10 du statut général). Toutefois, un mouvement de grève doit être précédé d'un préavis de cinq jours au moins ; en outre, dans certains services, chaque agent doit déclarer en avance son intention de faire grève.

Le droit de grève est accordé avec des réserves, à l'image du service minimum instauré par la loi du 21 août 2007 sur la continuité du service public dans les transports en commun, ou encore, comme les fonctionnaires des services actifs de la police nationale ou de l'administration pénitentiaire, qui n'ont pas le droit de grève.

Le droit de grève est incompatible avec le métier de fonctionnaire militaire, ou fonctionnaire de police.

Les fonctionnaires sont soumis à des obligations éthiques dans et hors l'exercice de leurs fonctions.

Cette règle qui interdit en principe le cumul d'un emploi public et d'une autre activité (publique ou privée) apparaît d'abord dans la jurisprudence (CE, 1936, Caroillion : il appartient « à l'administration de veiller à ce que les fonctionnaires s'acquittent correctement et intégralement de leurs fonctions et notamment ne se livrent pas à des opérations commerciales »). Elle est confirmée dans le décret-loi du 29 octobre 1936, interdisant le cumul des fonctions, des rémunérations, des pensions, édicté par le gouvernement de Léon Blum, aussi bien pour « prévenir le risque de non-dévouement exclusif au service » selon la formule de Chapus, que dans le contexte de la crise des années 1930, pour réduire le nombre de demandeurs d'emplois.

Le principe figure désormais à l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 : l'agent public (qu'il soit titularisé ou non) doit consacrer l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui ont été confiées par une collectivité publique. La loi institue toutefois plusieurs dérogations dont le champ d'application est précisé par le décret n^o 2017-105 du 27 janvier 2017 :

Certaines activités peuvent être exercées dans le cadre d'une autorisation donnée par l'autorité hiérarchique dont relève un agent public :

• Il peut être autorisé à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise et exercer, à ce titre, une activité privée lucrative ;
• Il peut être autorisé à exercer, à titre accessoire et en dehors des heures de service, une activité lucrative auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice.

Certaines activités peuvent être exercées librement sans autorisation préalable :

• La production d'œuvres scientifiques, littéraires et artistiques ;
• L'exercice par les personnels des corps enseignants, techniques et scientifiques de la profession libérale qui découle de la nature de leurs fonctions ;
• L'exercice d'une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif.

L'obligation de désintéressement figurait déjà dans l'ordonnance de 1302 de Philippe le Bel et figure aujourd'hui également à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 : leur est interdit « La prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance.», ce qui correspond à la prise illégale d'intérêt des articles 432-12 et 432-13 du Code pénal. L'arrêt CE, 1996, Sté Lambda étend l'obligation à toutes les positions statutaires de la fonction publique, l'obligation de désintéressement étant auparavant mal respectée dans la Haute fonction publique, annulant un décret présidentiel nommant un inspecteur des finances en détachement au poste de sous-gouverneur du Crédit foncier de France.

L'article 28 de la loi du 13 juillet 1983 consacre un devoir d'obéissance : « le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Le devoir d'obéissance ne suppose donc pas un suivisme aveugle, et le statut général des militaires français comporte également l'exception du devoir d'obéissance lorsque l'ordre est manifestement illégal ou contraire aux coutumes de la guerre et aux conventions internationales.

L'arrêt du Conseil d'État du 10 novembre 1944, Langneur, précise l'étendue de ce "devoir de désobéissance", en indiquant que les deux conditions (ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public) doivent être remplies chacune pour que le fonctionnaire soit dans l'obligation de désobéir (cas d'un employé municipal qui avait été licencié à la suite de son refus opposé au maire d'inscrire sur la liste des demandeurs d'emplois à aider des personnes qui ne pouvaient y prétendre).

Une seconde limite est posée par le droit de retrait des fonctionnaires (confirmé par un décret du 9 mai 1995) lorsqu'un ordre les mettrait dans une situation dangereuse, droit qui est logiquement refusé aux fonctionnaires remplissant une mission par nature dangereuse (policiers, pompiers, militaires…).

Les juridictions internes (CE, 1935, Defrance : sanction d'une fonctionnaire de la Défense qui avait clamé que « le drapeau rouge abattra l'ignoble drapeau tricolore ») et la CEDH, (CEDH, 1995, Vogt c/ Allemagne) confirment un principe non contenu par les textes français voulant que le fonctionnaire puisse être révoqué dès lors qu'il ferait preuve par sa parole et ses actions de déloyauté envers les institutions démocratiques et républicaines. CE, 1957, Bousquet introduit même une présomption de déloyauté à l'encontre d'un ancien secrétaire général de la police de Vichy.

Il s'agit d'une invention prétorienne (CE, 1935, Bouzanquet) encadrant la liberté d'expression des fonctionnaires en dehors du service : elle exige une retenue plus ou moins absolue selon la fonction exercée, dans l'expression d'opinion au sujet de l'administration. Ainsi, avait manqué au devoir de réserve, une chargée de mission auprès du préfet de Belfort qui avait dénoncé vertement la suppression du ministère des droits de la femme.

L'obligation tend à être intense pour les emplois fonctionnels dans la fonction publique territoriale et les emplois à discrétion du gouvernement (comme les préfets) ainsi que les fonctionnaires « en uniforme ». Elle est beaucoup plus lâche pour les représentants syndicaux (CE, 1956, Bodaert).

Ce principe de valeur constitutionnelle (corollaire du principe d'égalité) impose une restriction de la liberté d'expression d'opinion politique ou religieuse des fonctionnaires afin de préserver la neutralité du service public.

L'article 26 de la loi du 13 juillet 1983 dispose d'une autre limite à la liberté d'expression : « Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal.

Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions »

Cette obligation de discrétion ne peut être levée que sur ordre du supérieur hiérarchique.

En cas de non-respect de ces obligations, le fonctionnaire s'expose à des sanctions disciplinaires, délivrées de plein droit par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cette autorité apprécie discrétionnairement la réalité des faits et s'ils sont de nature à justifier une sanction. Le juge de l'excès de pouvoir peut être amené à contrôler cette sanction : il s'agit d'un contrôle de légalité restreint.

Les sanctions disciplinaires affectent le déroulement de la carrière d'un fonctionnaire et à la différence des fautes disciplinaires qui ne sont pas définies par les textes, sont établies le statut général en quatre groupes :

• 1^er groupe : l'avertissement, le blâme et l'exclusion de moins de trois jours. Ces sanctions sont effacées du dossier administratif de l'agent si durant une période de trois ans aucune nouvelle sanction n'est apparue.
• 2^e groupe : la radiation du tableau d'avancement ; la baisse d'échelon ; l'exclusion temporaire pour une durée maximale de 15 jours ; le déplacement d'office.
• 3^e groupe : la rétrogradation et l'exclusion temporaire pour une durée de 16 jours à 2 ans.
• 4^e groupe : la mise en retraite d'office et la révocation.

Le déclenchement est à la discrétion de l'administration dont relève l'agent fautif et les sanctions peuvent être prises par elle-même, par une autorité supérieure ou par une juridiction disciplinaire.

Une mesure de suspension administrative peut être prise à l'encontre de l'agent fautif pour une durée maximale de quatre mois afin de l'écarter du service dans l'attente du prononcé de la sanction.

Des garanties rapprochent la procédure disciplinaire de la procédure juridictionnelle :

• Le principe du contradictoire : selon le statut de 1983, le fonctionnaire a droit à la communication de son dossier avant toute mesure disciplinaire, mais aussi toute mesure non disciplinaire prise en considération de sa personne. Par ailleurs un conseil de discipline doit être saisi avant tout prononcé d'une sanction relevant au moins du second groupe, conseil auquel participent les membres de la commission administrative paritaire dont relève le fonctionnaire et qui rend un avis motivé à l'autorité rendant la sanction.
• La sanction doit être motivée.

Sont soumis à des règles spécifiques de sanctions et de procédure disciplinaire :

• les enseignants-chercheurs ;
• les magistrats de l'ordre administratif.

La loi n^o 2019-628 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a supprimé la possibilité de réexamen des sanctions devant le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État ou de la fonction publique hospitalière siégeant comme organe supérieur de recours ou, pour la fonction publique territoriale, devant une commission de recours.

La France est le pays d'Europe comptant le plus d'agents de la fonction publique en valeur absolue ; en proportion relative à la population, elle est le 7^e pays européen avec 80,03 fonctionnaires pour 1 000 habitants en 2011[55]. Elle figure également parmi les pays de l'OCDE qui emploient le plus de fonctionnaires[56]. En 2013, la France se situe au 6^e rang mondial (5^e rang européen) pour la part de l'emploi public dans l'emploi total[57]. En 2014, la France compte 90 fonctionnaires pour 1 000 habitants contre seulement 50 pour 1000 en Allemagne[56]. Ainsi, l'Allemagne, avec une population plus importante, n'arrive qu'en seconde position avec 4,364 millions d'agents, notamment parce que l'armée allemande a un effectif faible[58].

Alors que les effectifs de la fonction publique ont diminué dans beaucoup de pays européens, grâce notamment aux gains de productivité liés à l'informatique, les effectifs en France ont augmenté[59]. Les contours de la fonction publique sont cependant très différents d'un pays à l'autre. Il faut par exemple prendre en compte en France les nombreux effectifs de la fonction publique hospitalière, qui ne sont souvent pas comptabilisés comme fonctionnaires dans les autres États membres et dont la productivité bénéficie peu des nouvelles technologies. Entre 2012 et 2015, le nombre de fonctionnaires en France augmente de 140 000[60].

En chiffres arrondis, l’État avait à son service 2,6 millions agents, dont 1,8 million de fonctionnaires titulaires, 160 000 non-titulaires, 50 000 ouvriers d’État et 340 000 militaires et volontaires militaires. Au sein de cet ensemble, les effectifs les plus importants concernent l’Éducation nationale (plus de 50 % des effectifs aujourd’hui). D’autres administrations disposent d’un nombre d’agents bien inférieur (ex : les ministères des Affaires étrangères avec environ 18 000 agents, de la Culture avec 13 000 agents ou des Outre-mer avec 2 500 personnes). À ces agents, il faut ajouter les effectifs des établissements publics administratifs (EPA) relevant de l’État (ex : Pôle Emploi, BNF, ENA…) qui comptent environ 250 000 agents. Ainsi, l’État et les EPA qui en relèvent employaient en 2011 près de 2,46 millions d’agents dans la fonction publique d’État (FPE), dont près de 15 % sont des non-titulaires. À cela, on pourrait également ajouter, hors fonction publique proprement dite, les effectifs des organismes ou établissements publics industriel et commercial (EPIC) exerçant des missions de service public pour le compte de l’État. Ainsi, France Telecom, qui est aujourd’hui une entreprise privée, mais dont nombre de collaborateurs continuent de bénéficier du statut de la fonction publique d’État, comptait en son sein quelque 100 000 fonctionnaires[62].

Pour en savoir plus, un détail des effectifs - par ministère - de la Fonction publique d'État est donné dans l'article suivant : Répartition des fonctionnaires de l’État en France

La fonction publique hospitalière (FPH), régie par la loi du 9 janvier 1986, employait 1,14 million de personnes en 2011, dont près de 15 % de non-titulaires[62].

La fonction publique territoriale (FPT), elle comptait à la même époque 1,8 million de personnes, dont 20 % de non-titulaires[62].

Le gouvernement Fillon s'est fixé depuis 2007 la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire d’État sur deux partant à la retraite. Cette règle est inscrite dans la révision générale des politiques publiques (RGPP). Si l'Enseignement supérieur et la Justice devaient être relativement épargnés, plus de 50 % des fonctionnaires quittant les ministères des Finances, de la Défense, du Développement durable ou encore des Affaires étrangères ne devraient pas être remplacés[63].

Grâce à cette règle, le gouvernement table, en 2012, sur une économie brute de 970 millions d'euros sur un budget total de 117,8 milliards d'euros pour la fonction publique d'État[64]. Le gouvernement Fillon a ainsi supprimé près de 150 000 postes sur la période 2007-2012[65]. L'éducation nationale a ainsi perdu 52 000 agents entre 2007 et 2011[66].

Dans son Livre noir de la révision générale des politiques publiques, diffusé début septembre 2011, le syndicat Force ouvrière évalue à 500 000 le nombre d'emplois publics détruits entre 2007 et 2013 (en ajoutant, au non-remplacement des agents retraités, les postes vacants non pourvus et les effets des fusions de directions entre ministères)[66]. Le candidat Nicolas Sarkozy s'était engagé, en 2007, à reverser 50 % des économies réalisées aux agents, sous forme de revalorisation salariale. Mais la Cour des comptes et Gilles Carrez, rapporteur général (UMP) de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ont calculé que les fonctionnaires ont récupéré via des primes et autres améliorations salariales, plus de la moitié des économies réalisées[67].

Le budget 2006 prévoyait 5 000 suppressions de postes de fonctionnaires. Le budget 2007 prévoit de son côté 15 000 suppressions nettes d'emplois dans la fonction publique de l'État, soit environ 0,75 % des effectifs ayant le statut de fonctionnaire ou 0,3 % de la fonction publique). Il s'agit du solde de 4 000 créations de postes dans les secteurs prioritaires (recherche, gendarmerie, police, magistrature) et 19 000 suppressions.

Au 31 décembre 2008, la France comptait 5,3 millions de fonctionnaires. Les effectifs de l'État ont augmenté de 1,4 % depuis 1998, mais ceux des collectivités territoriales ont cru de 40 %. Pour la première fois depuis 1980, les effectifs des trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) ont stagné en France en 2008, en augmentant de seulement 1 800 postes.

En budget 2008, le gouvernement Fillon a supprimé 28 000 postes de fonctionnaires (équivalents temps pleins, ETP), contre près de 23 000 initialement programmés[68]. Cette diminution a dû générer 500 millions d'euros d'économies[69], économies minorées par les primes versées aux agents[70].

Selon le budget 2009, 68 500 fonctionnaires partiront en retraite et un départ sur deux ne sera pas remplacé. Le nombre de postes supprimés devrait être de 30 627, ce qui devrait générer une économie nette de 478 millions d'euros. Le taux de non-remplacement des fonctionnaires devrait ainsi continuer d'augmenter : il était de 33 % en 2008 et de 44 % en 2009[63]. En effet, 90 % des départs en retraite ont été concentrés sur quatre ministères : enseignement scolaire (57 %), défense (17 %), intérieur (8 %) et finances (7 %). La moitié de ces suppressions, soit 17 000 postes, a été trouvée dans l'Éducation nationale.

Fin 2008, les trois fonctions publiques (État, territoriale et hospitalière) employaient 5,277 millions de personnes, une progression de seulement 0,03 % sur 2007, contre une moyenne de 1,3 % par an entre 1998 et 2008. Cette stabilisation est liée à la suppression de 77 500 postes dans la fonction publique de l'État en 2008, qui s'ajoutent aux 61 000 déjà réalisées en 2007, mais aussi d'un ralentissement des créations d'emploi dans les collectivités locales, à 69 000 en 2008 contre 86 000 en 2007. Selon le secrétaire d'État à la Fonction publique Georges Tron, les collectivités territoriales ont créé 340 000 emplois entre 1997 et 2007, « hors transferts de compétences »[71].

Ainsi, l'État français employait fin 2008 2,4 millions de fonctionnaires d'État, dont 69,5 % de titulaires et 14,1 % de militaires. Ce nombre est inférieur de 1,4 % à celui de 1998, soit une diminution de 35 000 agents en 10 ans (1998-2008). L'État a supprimé 77 000 postes (-3,1 %) en 2009, notamment grâce au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite et à la poursuite du transfert de compétences aux collectivités locales. Les effectifs ont baissé en 2008 dans tous les ministères, à l'exception de la Justice et des services du premier ministre. Les ministères de l'Éducation et de l'Écologie ont connu des réductions de 43 000 et de 23 000 agents, respectivement. Environ un fonctionnaire d'État sur deux travaille aujourd'hui dans l'Enseignement, un sur cinq à la Défense et un sur onze à l'Intérieur.

Le gouvernement a annoncé un objectif de 34 000 suppressions de postes pour 2010[68]. Après 30 ans de hausse depuis 1980, les effectifs de la fonction publique se sont stabilisés en 2008. Cependant, le non-remplacement d'un fonctionnaire d'État sur deux partant à la retraite a été compensé par l'augmentation du nombre des agents des collectivités locales.

Les collectivités locales ont créé près de 70 000 postes en 2008[72].

La fonction publique territoriale employait fin 2008 1,82 million de personnes (+3,9 % par rapport à 2008 et une hausse de 40 % par rapport à 1998). Cette hausse est en partie liée à la deuxième loi de décentralisation (Acte II) intervenue en 2003. Les régions ont vu leurs effectifs augmenter de 1998 à 2008 de 22,5 % en moyenne chaque année et même de 49 % par an depuis 2005 (Elles n'emploient cependant que 4 % de l'ensemble des fonctionnaires territoriaux). Dans plus d'un cas sur quatre, les recrutements intervenus les trois années antérieures à 2008 n'étaient pas liés à un transfert de compétences de l'État[72].

Dans la fonction publique hospitalière, la progression des effectifs en 2008 a été de +1 % sur un an, soit 10 000 agents en plus (soit quatre fois inférieure à celle des collectivités locales). Au 31 décembre 2008, les personnels des hôpitaux publics représentaient 1 million de personnes environ. Ces effectifs ont augmenté de 1,8 % en moyenne chaque année sur les dix dernières années[72].

Le programme de François Hollande promet « une stabilité des effectifs de la fonction publique et des dépenses »[60]. Le projet de loi de finances 2012 prévoyait la suppression de 30 400 postes équivalents temps plein (ETP), contre près de 32 000 en 2011, sur 2,3 millions de fonctionnaires d’État, répartis comme suit : l'éducation nationale : -14 000 ETP, la défense : -7 462 ETP, le ministère de l'intérieur : -3 621 ETP, le ministère du budget : -2 870 ETP. Outre ces quatre ministères les plus touchés, d'autres postes devaient également être supprimés dans presque tous les autres ministères. Par contre, aucun poste ne devait être supprimé au ministère de la recherche ; la justice devait même voir ses effectifs progresser de 515 postes[64]. Le projet de loi prévoyait également la suppression de 1 106 postes dans les ODAC (établissements publics), sur 373 000 ETP[73].

Le projet de loi de finances 2013 prévoyait une suppression nette de 1 287 postes. Dans le cadre de l'effort engagé pour la Modernisation de l'action publique, 12 298 suppressions de postes étaient prévues. Celles-ci étaient en partie compensées par 11 011 créations de postes respectivement dans : l'Éducation nationale, l'enseignement agricole et les universités : 10 011 ETP, la Police nationale et la Gendarmerie : 480 ETP, la Justice : 520 ETP.

Les ministères les plus touchés par les suppressions de postes prévues par le projet de loi de finances 2013 sont le ministère de la Défense avec 7 234 postes, et le ministère de l’Économie et des Finances avec 2 353 postes[74].

La fonction publique territoriale connaît entre décembre 2012 et décembre 2013 la plus forte variation d'effectifs avec une progression de +2 %, soit +0,9 % hors contrats aidés. La fonction publique hospitalière connaît à cette même période une augmentation de 1,7 % de ses effectifs, soit +1,4 % hors contrats aidés. Les effectifs de la fonction publique de l'état ont progressé de +1,0 %, soit +0,1 % hors contrats aidés.

Dans son ensemble, la fonction publique a connu entre le 31 décembre 2012 et le 31 décembre 2013 une évolution de ses effectifs de +1,5 %, soit +0,7 % hors contrats aidés. En effectif en équivalence temps plein, la progression est de +0,6 %, soit +0,5 % hors contrats aidés. La fonction publique française emploie fin 2013, 5 600 400 agents dont 183 500 bénéficiaires de contrats aidés[5].

En 2014, le nombre de fonctionnaires augmente de plus de 40 000. L'augmentation totale entre 2012 et 2015 s'élève à 140 000[60].

En septembre 2015, Emmanuel Macron annonce qu'il estime que le statut des fonctionnaires n'est « plus adapté » pour certaines missions et lance un débat sur une possible refonte du statut. 70 % des Français approuveraient les propos du ministre de l'Économie sur le statut des fonctionnaires[75]^,[76].

Le quinquennat d’Emmanuel Macron s’inscrit également dans cette politique de réduction des effectifs de la fonction publique entamée par ses prédécesseurs.

Dès 2017, le programme présidentiel fixe pour objectif le non remplacement de 120 000 emplois publics sur la durée du quinquennat dont 50 000 postes dans la fonction publique d’État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. La fonction publique hospitalière, elle, n’est pas concernée par cet objectif[77].

S’agissant de la fonction publique d’État, la première partie du quinquennat est caractérisée par une réduction importante du nombre de fonctionnaires.

Ainsi, le schéma d’emplois issu de la loi de finances pour 2018[78] prévoit au solde général la suppression de 1 660 ETP toutes administrations confondues. Cette baisse est principalement supportée par le ministère de l’Action et des Comptes publics (- 1 479 ETP) et par le ministère de la Transition écologique et solidaire (- 1 324 ETP). A l’inverse, les ministères de la Justice et de l’Intérieur gagnent respectivement 1 000 ETP et 1 477 ETP[79].

Cette tendance est confirmée par le projet de loi de finances pour 2019[80] qui entérine la suppression de 4 164 ETP pour le nouvel exercice budgétaire. Là encore, la baisse des effectifs est principalement supportée par le ministère de l’Action et des Comptes publics (- 2 283 ETP) et par le ministère de la Transition écologique et solidaire (- 1 078 ETP), tandis que les ministères de la Justice et de l’Intérieur voient croître leurs effectifs de manière importante (respectivement + 1 300 ETP et + 2 278 ETP). Les ministères de l’Éducation nationale et du Travail, de l’Emploi et de l’Insertion accompagnent également cette diminution des effectifs avec respectivement - 1 813 ETP et - 1 618 ETP[79].

La seconde partie du quinquennat dévie sensiblement de l’objectif initial. Dès le mois d’avril 2019, le chef de l’État semble renoncer à son objectif de suppression de 120 000 postes de fonctionnaires sur l’ensemble des trois versants de la fonction publique lors d’une conférence de presse où il affirme : « J'assume totalement d'abandonner cet objectif s'il n'est pas tenable »[81]. En juillet de la même année, Gérald Darmanin confirme ces propos : « Ce sera sans doute autour de 15 000 suppressions de postes de fonctionnaire d’État sur le quinquennat, dont moins de 2 000 l’année prochaine, pour l’essentiel à Bercy »[82].

L’année 2020 matérialise l’abandon de l’objectif formulé au sein du programme présidentiel en initiant une stabilisation des effectifs de la fonction publique d’État. Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit ainsi au total la création de 192 ETP[83].

Le projet de loi de finances pour 2021[84] s’inscrit également dans cette logique de stabilisation. Dans la fonction publique d’État, le solde global des suppressions de postes s’élève à 157 ETP, dont 11 dans les ministères et 146 pour les opérateurs. La diminution des effectifs est là encore principalement assumée par le ministère de l’Action et des comptes publics (- 2 163 ETP), le ministère de la Transition écologique et solidaire (- 947 ETP) et celui du Travail de l’emploi et de l’insertion (- 496 ETP). Inversement, les fonctions régaliennes sont de nouveau renforcées : alors que le ministère de l’Intérieur gagne 3 159 ETP, environ 1 500 ETP sont créés au ministère de la Justice[85].

Au total, sur la période 2018-2021, si environ 20 000 ETP sont supprimés, le solde total des suppressions de postes ne s’élève qu’à 5 475 ETP, soit environ un dixième de l’objectif initialement annoncé par le programme présidentiel.

En avril 2019, le président annonce la fin de l’ENA et des grands corps de l’État. Cette réforme a été enterrée, à la suite du rapport Thiriez, moyennant la création d'un nouveau concours avec le dispositif « Talents du service public » qui doit réserver des postes dans six concours à des jeunes issus de milieux défavorisés.

Ce nouveau dispositif vise à diversifier l'accès à la haute fonction publique. Annoncé à l'occasion d'une visite du président de la République à l'institut régional d'administration de Nantes, le 11 février, le programme « Talents du service public » – en référence à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen – amplifie les classes préparatoires intégrées (CPI) destinées aux jeunes de milieux sociaux défavorisés. Leur nombre devrait être augmenté pour atteindre au minimum deux par région et accueillir, dès la rentrée 2021, 1 700 élèves (contre 700 places aujourd'hui)[86].

L’objectif de la suppression de 70 000 postes au sein de la fonction publique territoriale reste, lui, inchangé. Mi-2019, Gérald Darmanin affirme ainsi que le gouvernement « devrait » tenir cet objectif[87]. Début 2021, aucun bilan n’a eu lieu pour le moment sur sa réalisation[88].

La fonction publique hospitalière était considérée comme devant être épargnée de toute réduction d'effectifs dans les différents programmes présidentiels proposés par les candidats en 2016[89]. Le président Emmanuel Macron n’a pas changé de cap quant à cette partie de son programme et a de plus dû, au regard de la crise sanitaire de la Covid-19, revaloriser la fonction publique hospitalière.

Suite au « Ségur de la santé », clôturé le 21 juillet 2020, le gouvernement allouera 8,2 milliards d'euros par an à la revalorisation des rémunérations des personnels hospitaliers et 6 milliards d'euros par an d'investissements pour l'hôpital et le secteur médico-social. Malgré cela, la fuite des personnels se poursuit. Pour y remédier et afin de soutenir l'emploi hospitalier et pourvoir les emplois vacants, le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, a annoncé 15 000 nouveaux recrutements dans le secteur[90].

• Marcel Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique. Tome I : Pierre Riché, Éric Bournazel, Françoise Autrand, Des origines au XV^e siècle. Tome II : Jean Imbert, Jean Nagle, Jean Meyer, Jacques Godechot, Du XVI^e au XVIII^e siècle. Tome III : Michel Chabin, Jean-Noël Lallement, René Bidouze, Serge Salon, De 1815 à nos jours. Nouvelle Librairie de France, 1993.
• Agnès Gerhards, Le rapport Lambda. Enquête d'une simple citoyenne sur l'Administration de son pays, Seuil, 1987, 290 p. (ISBN 2-02-009552-1)
• François de Closets, Tant et plus. Comment se gaspille notre argent, Grasset/Seuil, 1992, (ISBN 2246464811)
• Denys Lamarzelle, La face cachée de la territoriale, Éditions du Papyrus, août 2005, 115 p. (ISBN 978-2876031630)
• Frédéric Monera, La fonction publique territoriale en 20 leçons, Ellipses, août 2008, 576 p. (ISBN 978-2-7298-3876-8)
• Bernard Letondu, Fonctionnaire moyen. Un attaché d'administration témoigne, L'Harmattan, 2009, 142 p., (ISBN 978-2296094291) (sur la DGAFP)
• Luc Rouban, La fonction publique, 3^e éd., La Découverte, 2009 coll. « Repères » (ISBN 978-2-7071-5725-6)
• Zoé Shepard, Absolument dé-bor-dée ! Ou le paradoxe du fonctionnaire, Albin Michel, 2010, 304 p. (ISBN 978-2-226-20602-2) ; Ta carrière est fi-nie !, 2012 (ISBN 978-2-226-24381-2)
• Jérôme Morin, On ne réveille pas un fonctionnaire qui dort, L'Archipel, 2014, 200 p. (ISBN 2809813833)
• Bernadette Groison, en collaboration avec la FSU, En finir avec les idées fausses sur les fonctionnaires et la fonction publique, Ivry-sur-Seine, éditions de l'Atelier, 2014 (ISBN 978-2-7082-4285-2)

• Site officiel du Ministère de la fonction publique
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  • Trajectoires, la lettre d'information du site fonction-publique.gouv.fr
• Circulaire relative aux modalités d’application du décret n^o 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’État
• [PDF] Structure de l'emploi dans la fonction publique, comparaison sur 7 pays : analyse de l'évolution de 1980 à 1997, OCDE.

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