Ministère français

Jean-Louis Borloo fut ministre délégué entre 2002 et 2004, ministre entre 2004 et 2007 puis ministre d’État de 2007 à 2010 (gouvernements Jean-Pierre Raffarin, Dominique de Villepin, et François Fillon).

À la tête du ministère se trouve le ministre (ou ministre d’État). Le regroupement récent des ministères détachés au fil du temps du ministère de l'Intérieur en « super-ministères » a conduit à la multiplication des ministres délégués, secrétaires d'État ou ministre auprès d'un ministre, qui se voient confier la supervision d'un secteur du ministère.

Sur la proposition du Premier ministre, le président de la République nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions (article 8 de la Constitution). Les nominations se font par un décret.

Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle (article 23 de la Constitution).

Les attributions de chaque ministre sont fixées par décrets délibérés en conseil des ministres, après avis du Conseil d'État[5], ainsi que les administrations sur lesquelles il a autorité, et celles dont il dispose et auxquelles il fait appel.

Les membres du Gouvernement ont accès aux assemblées du Parlement (Assemblée nationale et Sénat). Ils sont entendus quand ils le demandent (article 31 de la Constitution).

La rémunération des ministres est, depuis 2012, de 1,4 fois la moyenne du traitement le plus élevé et du traitement le plus bas perçu par les fonctionnaires occupant des emplois de l'État classés dans la catégorie « hors échelle »[6].

De 2014 à 2015, Élisabeth Borne fut directrice de cabinet de Ségolène Royal, ministre de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer, avant d’être elle-même ministre en 2019. Ce fut également le cas de Dominique de Villepin (directeur de cabinet d’Alain Juppé de 1993 à 1995, avant d’être lui-même ministre entre 2002 et 2005).

Le ministre est aidé dans ses fonctions par son cabinet qui regroupe entre dix et vingt personnes. Il s’agit soit de proches politiques qui travaillent depuis longtemps avec le ministre (anciens attachés parlementaires, militants, collaborateurs dans une mairie), soit de hauts fonctionnaires recrutés dans l’administration, et qui ont choisi de se marquer politiquement. Le directeur de cabinet est généralement issu de cette dernière catégorie. Le sort des membres du cabinet est directement lié au ministre, et en cas de changement de fonctions de celui-ci, tous les membres sont généralement remplacés, les fidèles du ministre le suivent, et les fonctionnaires retournent dans l’administration. Depuis 2001, les membres du cabinet bénéficient d’« indemnités pour sujétions particulières » intégrés à leur fiches de paie (auparavant, ces bonus étaient versés en liquide et n’étaient pas déclarés)[7]^,[8]^,[9].

Chaque année, une annexe au projet de loi de finances (« jaune budgétaire ») dresse la situation du personnel affecté dans les cabinets. Selon le député PS René Dosière, le coût d’un ministre et de son cabinet (du temps du gouvernement François Fillon) est de 17 millions d’euros par an. Le poste le plus important est celui du personnel[10]^,[11]^,[12].

« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Il dispose de l'administration et de la force armée. »

—  Article 20 de la Constitution

« Les conseillers d'État, le grand chancelier de la Légion d’honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer […] et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales sont nommés en conseil des ministres. »

—  Article 13 de la Constitution

Placées sous l’autorité du Premier ministre et de chacun des ministres, les administrations civiles de l’État se composent, d’une part, d’administrations centrales et de services à compétence nationale, d’autre part, de services déconcentrés. La répartition des missions entre les administrations centrales, les services à compétence nationale et les services déconcentrés s’organise selon les principes suivants : Sont confiées aux administrations centrales et aux services à compétence nationale les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution ne peut être déléguée à un échelon territorial. Les autres missions, et notamment celles qui intéressent les relations entre l'État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés[13].

Martine Aubry a travaillé dans l’administration du ministère du Travail et fut directrice des relations du travail entre 1984 et 1987, avant de devenir ministre du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle entre 1991 et 1993 (gouvernements Édith Cresson puis Pierre Bérégovoy), puis ministre de l’Emploi et de la Solidarité entre 1997 et 2000 (gouvernement Lionel Jospin).

Le secrétaire général assure une mission générale de coordination des services et de modernisation du ministère. Il peut être chargé, par arrêté du ministre, de missions de coordination particulières, portant sur certains dossiers, ou l'activité de certains services. L'organisation des services centraux de chaque ministère en directions générales, directions et services est fixée par décret, leur organisation en sous-directions est fixée par un arrêté du ministre concerné[14].

Chaque ministre est assisté d’un haut fonctionnaire de défense et de sécurité[15], d’un haut fonctionnaire au développement durable[16], d’un responsable ministériel aux normes, chargé de mettre en œuvre les normes dans le périmètre du ministère.

Missions, délégations, commissariats, désignent en général des services plus légers et moins pérennes, chargés d'une mission transversale ou ponctuelle. Des commissions interministérielles travaillent également sur des sujets transverses.

Enfin, les inspections disposent d'un rattachement direct au ministre en raison des missions particulières qui leur sont confiées.

Les administrations centrales assurent au niveau national un rôle de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle. À cette fin, elles participent à l’élaboration des projets de loi et de décret et préparent et mettent en œuvre les décisions du Gouvernement et de chacun des ministres[13]. Astreinte au principe d’impartialité de la fonction publique, l’administration incarne la continuité de l’État, quelle que soit la majorité en place[7].

Les services à compétence nationale peuvent se voir confier des fonctions de gestion, d’études techniques ou de formation, des activités de production de biens ou de prestation de services ainsi que toute autre mission à caractère opérationnel présentant un caractère national et correspondant aux attributions du ministre sous l’autorité duquel ils sont placés[13].

Les membres du gouvernement, les membres des cabinets ministériels et toute autre personne exerçant une fonction nommée en Conseil des ministres adressent une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique[17].

Lors de la constitution du gouvernement Édouard Philippe, une circulaire précise les tâches respectives des membres des cabinets ministériels et des directeurs d'administration centrale : les cabinets « doivent être centrés sur des fonctions politiques et veiller à l’explication de l’action et de la communication relative à celle-ci » et les directeurs d’administration centrale « ont en charge de mener à bien les politiques publiques dans le cadre de l’action gouvernementale  ». La circulaire recommande de ne pas doubler au cabinet les fonctions de l'administration[18].

Pour exercer leurs missions, les services déconcentrés des administrations civiles de l’État sont, sauf disposition législative contraire ou exception prévue par décret en Conseil d’État, organisés dans le cadre de trois types de circonscriptions territoriales : régionale, départementale, d’arrondissement[19].

La circonscription régionale est l’échelon territorial :

• de la mise en œuvre des politiques nationale et communautaire en matière de développement économique et social et d’aménagement du territoire ;
• de l’animation et de la coordination des politiques de l’État relatives à la culture, à l’environnement, à la ville et à l’espace rural ;
• de la coordination des actions de toute nature intéressant plusieurs départements de la région[13].

Le préfet de région est le garant de la cohérence de l’action de l'État dans la région. Il a autorité sur les préfets de département, il est responsable de l’exécution des politiques de l’État dans la région. Il a autorité sur les chefs des services déconcentrés à l’échelon régional des administrations civiles de l’État[20].

La circonscription départementale est l’échelon territorial de mise en œuvre des politiques nationale et communautaire. L’arrondissement est le cadre territorial de l’animation du développement local et de l’action administrative locale de l’État[13]. Le préfet de département met en œuvre les politiques nationales et communautaires. Il a autorité sur les chefs des services déconcentrés à l’échelon départemental des administrations civiles de l’État. le sous-préfet d'arrondissement est le délégué du préfet dans l'arrondissement[20].

Par exemple le rectorat et la direction des services départementaux de l'Éducation nationale sont les services déconcentré du ministère de l’Éducation nationale.

Les services des conseils départementaux et des conseils régionaux n’entrent pas dans cette catégorie, ce sont des collectivités territoriales.

Chaque ministère doit établir un Plan ministériel administration exemplaire (PMAE), pour ce qui est du fonctionnement interne du ministère. Ce plan décrit le processus de concertation qui permet de l'élaborer et de le suivre, dresse l'état des lieux de l'écoresponsabilité mise en œuvre dans le fonctionnement des services du ministère et de ses établissements publics sous tutelle, et présente les orientations stratégiques et les plans d'actions pour une durée de cinq ans. Le plan d'action précise les objectifs, les actions, et les structures du ministère responsables des actions[21].

Les objectifs de développement durable concernant les acteurs externes aux ministères et à leurs établissements sous tutelle, c'est-à-dire relevant des politiques publiques de l'État, sont pris en compte par les grandes directions des ministères, par exemple, pour le ministère de l'agriculture, par la Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), la Direction générale de l'alimentation (DGAL), et la Direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER).