Risque d'inondation en France

La typologie des inondations d'origine climatique retenue en France depuis 1992 est présentée dans le tableau ci-dessous[2]^,[3]. Les inondations d'origine climatique non pluviométrique peuvent être liées à la fonte des neiges ou aux marées de tempêtes, c'est pourquoi les submersions marines ont été prises en compte dans ce tableau.

Les inondations d'origine non climatique, liées par exemple à des phénomènes comme les tsunamis, les éruptions volcaniques sous-glaciaires, des ruptures de lacs glaciaires ne concernent pas la France, tout au moins pour la période considérée. Les inondations à la suite d'une rupture de barrage constituent un aléa spécifique à part entière, n'entrant pas dans le cadre des aléas naturels, et ne sont donc pas développées dans le présent article.

Les inondations sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives potentielles pour la santé humaine, l’environnement et les biens, dont le patrimoine culturel et l’activité économique.

La vulnérabilité de la population est provoquée en particulier par sa localisation en zone inondable. Sa mise en danger survient surtout lorsque les délais d’alerte et d’évacuation sont trop courts ou inexistants, lors des crues rapides ou torrentielles. Le danger se traduit par le risque d’être emporté ou noyé, ainsi que par l’isolement sur des îlots coupés de tout accès. Lors des inondations du Sud-Est des dix dernières années, plus du tiers des victimes étaient des automobilistes surpris par la crue[6].

Les dégâts au milieu naturel sont dus à l’érosion, aux déplacements du lit ordinaire, aux dépôts de matériaux, etc. Les phénomènes d’érosion, de charriage, de suspension de matériaux et d’alluvionnement participent à l’évolution du milieu naturel dans ces aspects positifs comme négatifs. Pour les zones industrielles situées en zone inondable, un risque de pollution et d’accident technologique est à prendre en compte[6].

La vulnérabilité d’un bâtiment se mesure à l’importance des conséquences des agressions que vont subir le bâtiment et ce qu’il contient, lorsqu’il est partiellement ou totalement immergé. Trois critères principaux permettent de la caractériser[7]:

• l’atteinte à la sécurité des personnes : l’agression que le bâtiment est susceptible de subir en cas d’inondation peut-elle entraîner la mise en péril de vies humaines ?
• la perturbation ou l’arrêt de l’utilisation du bâtiment : quel est le délai de retour à un fonctionnement normal du bâtiment à la suite de l’épisode d’inondation ?
• les effets domino : l’inondation du bâtiment peut-elle entraîner des perturbations sur l’environnement immédiat de celui-ci (pollution de bâtiments voisins, etc.) ?

Une échelle de gravité des dommages générés par des aléas naturels ou technologiques a été produite par le ministère de l'Écologie et du Développement durable. Ce tableau permet de classer les événements naturels en six classes, depuis l'incident jusqu'à la catastrophe majeure[8]. Cette classification est propre à la France. D'autres classifications ont été établies par des organismes de veille internationale sur les catastrophes naturelles.

• Le 3 mars 1930, la crue du Tarn inonde de nombreuses villes, particulièrement Moissac et Montauban. Près de 200 personnes trouvent la mort[9].
• En 1940, de violentes précipitations font déborder plusieurs cours d'eau et inondent les Pyrénées-Orientales, faisant 48 victimes[9].
• Le 14 juillet 1987, de violents orages entraînent le débordement du Borne en Haute-Savoie, causant la mort de 23 personnes au Grand-Bornand[9].
• Le 22 septembre 1992, l'Ouvèze déborde et inonde la ville de Vaison-la-Romaine (Vaucluse), où plus de 30 personnes trouvent la mort[9].
• En novembre 1999, plusieurs fleuves du midi méditerranéen débordent. Les inondations font 26 morts[9].

Listes d'événements majeurs : Années 2000 - Années 2010
77 événements de catégorie 3, 4 ou 5 sont recensés dans l'application Gaspar (Gestion Assistée des Procédures Administratives relatives aux Risques naturels et technologiques), le système d'information sur les risques naturels de la Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR) depuis l'an 2000. 9 sont de niveau 4 ou 5.

Carte des districts hydrographiques en France métropolitaine.

Carte des Territoires à risques importants d'inondation en France métropolitaine (octobre 2012).

De l'évaluation préliminaire des risques d'inondation (EPRI) réalisée en 2011, il ressort que 17,1 millions de personnes, dont 16,8 pour la métropole, résident de manière permanente dans l’enveloppe approchée des inondations potentielles (EAIP), c’est-à-dire l’emprise potentielle des inondations extrêmes. Cette zone inondable concerne également au moins 9 millions d’emplois en métropole et 5 % du territoire métropolitain[37].

Dans cette zone inondable ont été identifiés 122 territoires à risques importants d'inondation dont 16 de portée nationale. 111 sont situés en métropole et 11 dans les DOM. La répartition par bassin est présentée dans le tableau suivant.

Dans les DOM, Mayotte et La Réunion sont fortement exposés avec respectivement 40 % et 26 % de la population habitant dans la zone inondable[39].

De la fin des années 1980 à 2010, la politique de prévention des risques s’est peu à peu constituée. Elle repose aujourd’hui sur sept piliers[40] :

• la connaissance des phénomènes, des aléas et du risque;
• la surveillance, la prévision, la vigilance et l’alerte ;
• l’éducation et l’information préventive des citoyens ;
• la prévention des risques dans l’aménagement et l’urbanisme par le porter à connaissance, les plans de prévention des risques (PPR) et les servitudes ;
• la réduction de la vulnérabilité et la protection (Travaux d’aménagement, réduction de la vulnérabilité (dont sécurité des ouvrages hydrauliques) et augmentation de la résilience (capacité d’adaptation) ;
• la préparation à la gestion de crise ;
• la mémoire et le retour d’expérience tirer les leçons du passé.

Cette politique de prévention des risques est complétée par deux autres volets : la politique de gestion de crise, incluant l’organisation d’exercices et la politique d’indemnisation.

La Directive inondation du 23 octobre 2007 vise à créer un cadre commun permettant d'évaluer et de réduire les risques d'inondation sur le territoire de l'Union européenne[41] et donc réduire les disparités de prise en compte et de traitement du phénomène inondation selon les États membres et favoriser la coopération transfrontalière. Celle-ci se borne toutefois à poser une méthode laissant une importante marge de manœuvre aux États membres pour son application[42].

La mise en oeuvre de la Directive Inondations comprend trois étapes : évaluation préliminaire, cartographie, plan de gestion[43].

Cette directive est transposée dans le droit français par l'article 221 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, ou "Grenelle 2"[44] et est complétée par le décret n° 2011-227 du 2 mars 2011 relatif à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondations[44]^,[45]. La France introduit en particulier la terminologie de territoires à risque important d'inondation (TRI) [46] qui ne figure pas formellement dans la directive. Ceux-ci correspondent aux zones pour lesquelles des risques potentiels importants d’inondation existent ou que leur matérialisation peut être considérée comme probable, telles que définies dans l'article 5 de la directive, et doivent être définis avant le 22 juin 2012[47].

L'État a choisi d'encadrer la mise en œuvre de cette Directive inondation par une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation fondée sur des valeurs de responsabilité, de solidarité et de proportionnalité[48]. La Commission Mixte Inondation valide les grandes orientations de la stratégie nationale inondation en mars 2012[49]. La stratégie est finalement adoptée par les ministres de l’Environnement, de l’Intérieur, de l’Agriculture et du Logement le 7 octobre 2014. Elle fixe trois grands objectifs : augmenter la sécurité des populations, réduire le coût des dommages et raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés[50].

Déclinée au niveau de chaque grand bassin hydrographique, la stratégie nationale a donné lieu à la rédaction de treize plans de gestion des risques inondations (PGri), adoptés et publiés au JO du 22 décembre 2015, et à la définition de 122 territoires à risques importants d'inondation (TRI) dont 16 de portée nationale ont été définis (111 en métropole et 11 dans les DOM). Pour chacun d’eux devaient être élaborées avant fin 2016 des stratégies locales de gestion du risque inondation (sLGri), une démarche visant à mobiliser et à associer l’ensemble des acteurs concernés à la définition d’objectifs et de dispositions partagées pour réduire les conséquences négatives des inondations sur ces territoires[51].

Trois objectifs sont fixés pour le deuxième cycle[51] : Finaliser les stratégies locales lorsqu'elles n'ont pu complètement aboutir au 31 décembre 2016 et les mettre en œuvre, le cas échéant, au travers de Papi en cours ou à construire, réexaminer les documents issus du premier cycle et les mettre à jour si nécessaire pour tenir compte d'une évolution de l'état des connaissances ou événements nouveaux significatifs et encourager la cohérence des nouvelles structures chargées de la responsabilité Gemapi avec la gouvernance issue de l’élaboration des SLGRI. Le phasage de ce deuxième cycle est le suivant[51] :

Après la crue catastrophique de la Loire de 1846, le Conseil général des ponts et chaussées met en place un programme d'études sur le cours de la Loire et un effort métrologique avec la mise en place d'échelles de crue. Il entreprend également une cartographie de la vallée de la Loire avec le report des limites de la crue et des suivantes (1856 et 1866), au 1/20 000, en seulement 4 ans, de 1848 à 1852, en mobilisant plusieurs promotions de l'École nationale des ponts et chaussées. Un peu plus tard, en 1854, l'ingénieur Eugène Belgrand est chargé de créer, sur la Seine, le premier service hydrométrique de transmission cle prévisions aux ingénieurs riverains. En une vingtaine d'années, des services d'annonce de crue sont créés sur les principales rivières de France (Loire, Rhône, Saône, Isère, Drôme, Durance, Garonne, Seine, Aisne, Marne, Oise, Meuse). Pour la crue de la Seine de 1876, le service fondé par Belgrand a ainsi été capable de produire une alerte à échéance de 5 jours[52].

Avec l'avènement de la microinformatique à la fin des années 1980 et des données topographiques à haute résolution toujours plus détaillées, comme celles acquises par laser aéro-porté[53]^,[54], les modèles hydrauliques et hydrologiques sont de plus en plus performants et permettent de simuler des scénarios de crue toujours plus détaillés. Couplés à des systèmes d'information géographiques eux-aussi toujours plus puissants, la représentation de ces scénarios est d'autant plus lisible et précise. Trois types de modèles hydrauliques sont utilisés[55]^,[56] :

• Modèle 1D où on privilégie une dimension d’espace par rapport aux deux autres (modèles de rivière, de réseaux de conduites). Des quantités moyennes sont calculées sur une section en travers ;
• Modèle 2D où on privilégie deux dimensions d’espace (ex. : plaines d’inondation, modèles maritimes) et où on calcule des quantités moyennes sur la verticale ;
• Modèle 3D où les paramètres et les variables sont des fonctions des trois directions de l’espace (ex. : plaines d’inondation, modèles maritimes, modèles détaillés de circuits hydrauliques). Ils utilisent très peu de lois empiriques (par rapport au 1D et 2D).

Parallèlement Météo-France se dote d'un supercalculateur en 1992, un Cray-2 avec une puissance crête totale de 1,7 GFLOPS (ou giga-FLOPS)[57].

Sur le plan organisationnel, les services d'annonce des crues (SAC) sont définis par deux arrêtés du 27 février 1984 modifiés en 1997 et sont présents en 2000 sur 16 000 kilomètres de rivières et 300 000 kilomètres de cours d'eau en France. Le préfet est responsable de l'organisation de l'annonce des crues dans le département : leur mise en œuvre est confiée à 52 services différents (40 directions départementales de l'équipement (DDE), trois directions départementales de l'agriculture et de la forêt, quatre directions régionales de l'environnement, cinq services de navigation), dont aucun n'a compétence sur l'ensemble d'un bassin : il y a par exemple 13 DDE et un service de navigation compétents pour l'annonce des crues sur le bassin de la Loire, de plus la DIREN Centre joue également un rôle. Les SAC emploient alors 400 à 500 personnes sur l'ensemble du pays, ce qui correspond à environ 200 personnes en équivalent temps plein. Toutefois le rapport sur les causes et conséquences des inondations répétitives ou exceptionnelles de la fin des années 1990 et en particulier de celles de la Somme en 2001 est très critique sur les ce réseau. D'abord le réseau n'est pas exhaustif mais surtout, la simple annonce des crues assurée par ces services bien que déjà peu ambitieuse est mal remplie. Il y a en fait un décalage entre l'information disponible, les progrès scientifiques en matière de modélisation, de connaissance des inondations et l'absence d'organisation structurée de la prévision[58]. Ces observations rejoignent celles du rapport Mariani sur les causes des inondations et les moyens d'y remédier établi en novembre 1994[59].

En 2002, le ministère du Développement durable engage une réforme du dispositif de l’annonce des crues. D'une part 22 services de prévisions des crues (SPC) remplacent les 52 services d’annonce des crues (SAC) pré-existants sur les principaux cours d’eau. D'autre part est créé à Toulouse un service d'appui et de coordination de ces SPC, le Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations (SChAPI)^{[réf. nécessaire]}, qui établit, en synergie avec Météo-France, une veille hydrométéorologique 24 heures sur 24 sur les bassins rapides[60]^,[61].

En décembre 2007, Météo-France met en place une nouvelle carte de vigilance pluies-inondations afin d’améliorer l’efficacité de la chaîne d’alerte et la communication relative aux risques par des bulletins de suivi et des conseils de comportement (disponibles sur le site internet de Météo-France). Il s'agit d'un système d’information en continu fournissant au grand public et aux autorités de tous les échelons une information qualitative et graduée sur le risque de crues et des prévisions hydrologiques sur les cours d’eau du territoire métropolitain faisant l’objet d’une surveillance[62]^,[63].

Une digue de protection contre les inondations ou submersions est un ouvrage linéaire, en surélévation par rapport au terrain naturel. Les digues sont complétées en général d'autres éléments naturels (dunes, tertres, coteaux, promontoires rocheux, …) ou artificiels (remblais d'infrastructures de transport ou autres, voire bâtiments) pour former un système complet de protection contre les inondations de cours d’eau ou de mer.

Les premières digues construites par l'homme sont très anciennes. Sur la Loire, de petites digues appelées turcies sont antérieures au capitulaire de Louis le Débonnaire, De aggeribus juxta Ligerim fadendis, de 823, dans lequel elles sont mentionnées[64]. En 1482, Louis XI exprime une opinion communément répandue selon laquelle les turcies sont capables de résister aux plus fortes crues, si elles sont bien entretenues. De nouvelles digues sont élevées entre l’élargissement orléanais et Tours. De turcies, ces levées modernes deviennent d’uniformes remblais limitant les divagations naturelles du fleuve. Une course poursuite s'engage alors entre un fleuve au lit rétéréci et la surélévation de levées toujours plus hautes, mais qui finissent toujours par être submergées par les grandes crues. En Loire supérieure, ce processus est toutefois moins sensible, les premières digues n'apparaissant réellement qu'au cours du XVI^e siècle[65].

À la suite des inondations de Camargue de l'hiver 1993-1994, l'État entend durcir sa politique en matière de construction en zone inondable et de gestion des ouvrages de protection que sont les digues. La circulaire du 17 août 1994 constitue le premier texte demandant aux préfets de dresser un inventaire des structures gestionnaires des digues et, si possible, des ouvrages eux-mêmes[66]. En 1999 une circulaire demande aux services de police de l’eau de réaliser l’inventaire national des digues. L’organisation du contrôle des digues de protection est définie avec la circulaire du 6 août 2003. Une méthodologie homogène au plan national est en particulier précisée afin de permettre aux services chargés de la police de l'eau de distinguer les digues intéressant la sécurité publique parmi les digues de protection contre les inondations fluviales qui auront été recensées. Les critères retenus pour distinguer ces digues sont alors les suivants[67] :

• des pertes en vies humaines déjà survenues dans le passé à la suite d'une rupture de digue ;
• zones habitées situées à moins de 100 mètres d'une digue ou dans les espaces d'écoulement préférentiel de ses déversoirs ;
• une hauteur d'eau supérieure à 1 mètre prévue par l'atlas des zones inondables dans des zones habitées ;
• une vitesse de courant supérieure à 1 m/s prévue par l'atlas des zones inondables dans les zones habitées.

Le décret du 11 décembre 2007[68] offre un fondement juridique plus solide que la circulaire de 2003. Il instaure de nouvelles classes de digues de protection contre les inondations, en fonction de leur hauteur et de la population résidant dans la zone protégée : A, B, C et D et introduit également les nouvelles notions de visite technique approfondie, de revue de sûreté,d' étude de dangers, d'agrément des organismes intervenant pour le compte du maître d’ouvrage (maître d’œuvre, bureau d’études, …), diagnostic sur les garanties de sûreté, incidents et événements devant être déclarés, etc. Le tableau de définition des classes est le suivant[69] :

« H » représente la plus grande hauteur mesurée verticalement entre le sommet de l’ouvrage et le terrain naturel du côté de la zone protégée à l’aplomb de ce sommet ;
« P » la population maximale exprimée en nombre d’habitants résidant dans la zone protégée, en incluant notamment les populations saisonnières.

Le 8 juillet 2008 est publiée une circulaire sur le contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques au titre des dispositions mises en place par le Décret du 11 décembre 2007 et abroge la circulaire de 2003[70]. En 2010 une nouvelle circulaire rappelle et précise les obligations de réalisation d’une étude de dangers par les responsables de digues, donne des éléments de doctrine sur l’examen du contenu de celle-ci et précise les différentes mesures à retenir en fonction du niveau de risque présenté par l’ouvrage[71].

Une instruction du Gouvernement relative aux ouvrages de protection contre les inondations et les submersions, à leurs enjeux de protection et a leur efficacité, parait le 20 octobre 2011. Elle demande aux préfets, dans le cadre du « Plan Submersion Rapide » initie après la tempête Xynthia d'établir un programme de travail pour parfaire le recensement des ouvrages et des maîtres d’ouvrages. Un effort particulier doit être consacré aux zones protégées à fort enjeux de sécurité, dans le cas où le gestionnaire de la digue n'est pas identifié, est défaillant ou ne dispose pas de la capacité d’assumer ses responsabilités. Des concertations doivent alors être engagées, en particulier avec les collectivités locales, pour faire émerger un gestionnaire solide[72].

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 confie une compétence obligatoire à compter du 1^er janvier 2016 aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour les actions de prévention des inondations. Cette date buttoir d’entrée en vigueur de la compétence est reportée au 1^er janvier 2018 avec la loi NOTRe du 7 août 2015[73]. Dans ce contexte, il appartiendra à ces acteurs publics, et à eux seuls, d’organiser librement la gestion des digues souhaitée, dans le cadre plus général de la prévention des inondations. Sur ce volet « digues », la loi est complétée par le décret du 12 mai 2015, qui fixe les règles selon lesquelles les collectivités chargées de la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) établissent et gèrent les digues. Enfin un référentiel technique digues maritimes et fluviales est publié également en 2015[74].

Le ministère de l'Environnement, de l'Énergie et de la Mer recense dans son bilan d'activité 2014 du contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques, publié en avril 2016, 9 086 km de digues dont 8 983 en métropole[75] :

Ce même document recense également un nombre non négligeable de zones endiguées à enjeux importants et dépourvues de gestionnaire[76].

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• E. J. M. Vignon, Études historiques sur l’administration des voies publiques en France au XVIIe et XVIIIe siècles – tome 2, Paris, Dunod, 1862, 580 p. (lire en ligne)
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• 30 ans de politique inondation : Regard sur la politique de prévention des inondations et sa mise en œuvre par les gestionnaires de milieux aquatiques, Aix-en-Provence, Agence régionale pour l'environnement - Provence-Alpes-Côtes d'Azur - Réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques, novembre 2015, 70 p. (lire en ligne)
• Bernard Barraqué et Patricia Gressent, La Politique de Prévention du Risque d’Inondation en France et en Angleterre : de l’action publique normative à la gestion intégrée, Paris, Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable Direction des Etudes Economiques et de l’Evaluation Environnementale, mai 2004, 122 p. (lire en ligne)
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