Politique étrangère et de sécurité commune

La coopération dans les négociations commerciales internationales, sous la politique commerciale commune, remonte à l'établissement de la Communauté en 1957[1]. La PESC elle-même a ses origines dans la formation de la coopération politique européenne (CPE) en 1970[2]. La CPE était un processus informel de consultation entre les États membres sur les problèmes de politique étrangère, dans le but de mettre en place une approche commune des questions de politique étrangère et la promotion des intérêts de l'UE et ceux de la communauté internationale dans son ensemble. Ceci inclut la promotion de la coopération internationale, le respect pour les droits de l'homme, la démocratie et l'état de droit[3].

L'évidente faiblesse de la CPE, par exemple, les guerres de Yougoslavie, conduisit au désir de renforcer la politique étrangère. Le Traité de Maastricht, qui est entré en vigueur en 1993, établit l'Union européenne. L'ancienne Communauté économique européenne supranationale devint le premier pilier, le second étant la politique étrangère et de sécurité commune. Le pilier PESC était basé sur l'intergouvernementalisme, ce qui signifiait l'unanimité au sein du Conseil, et peu d'implication des autres institutions.

Le Traité d'Amsterdam créa le poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune pour coordonner et représenter la politique étrangère de l'Union[4].

Sous le Traité de Lisbonne, la fusion des postes de Haut représentant et de Commissaire européen pour les relations extérieures et la politique européenne de voisinage aboutit à la création du Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, son titulaire devenant par la même un Vice-président de la Commission européenne. Le système en piliers est officiellement aboli. La politique extérieure de l'Union européenne reste intergouvernementale et sujette à l'unanimité au Conseil de l'Union européenne[5].

En septembre 2018, Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, propose d'abandonner le système d'unanimité au profit d'une décision à majorité qualifiée. Cela permettrait un meilleur compromis (consensus) de la part des États, qui perdraient la menace du veto pour bloquer une décision, et un meilleur positionnement de l'Europe sur la scène internationale . Le problème de cette proposition repose dans le fait qu'aucun État ne rallierait une position qu'il ne partage pas, particulièrement dans le domaine de la politique étrangère. Pour le moment, cette proposition semble donc mise de côté[6].

Le Haut représentant, en accord avec la Présidence en fonction, parle au nom de l'UE dans les matières de politiques étrangères mises en commun par celle-ci et peut avoir la tâche d'articuler clairement des positions politiques ambiguës créées par les désaccords parmi les États membres. La politique étrangère et de sécurité commune requiert l'unanimité parmi les 28 États membres actuels sur la politique appropriée à suivre pour des situations particulières. L'unanimité et certains problèmes abordés par la PESC entrainent des désaccords, tel que ceux à propos de la guerre en Irak[7], qui sont fréquents.

Il coordonne aussi les travaux des représentants spéciaux de l'UE. Le Haut représentant est aussi à la tête de l'Agence européenne de défense, de l'Union de l'Europe occidentale jusqu'à sa dissolution en 2011, et exerce les mêmes fonctions sur la politique européenne de sécurité et de défense.

Entérinée par le traité de Maastricht en 1992, la PESC prolonge la coopération politique européenne (CPE) amorcée en 1970 (échange d'informations et concertation entre les ministres des Affaires étrangères des pays membres). Coopération interétatique organisée dans le cadre du 2^e pilier du traité de Maastricht, la PESC est intergouvernementale et n'est donc pas une politique communautaire. Les institutions communautaires participent cependant à son fonctionnement :

• le Conseil européen (chefs d'État ou de gouvernement) arrête les grandes orientations ;
• le Conseil de l'Union européenne adopte les décisions et, par l'intermédiaire de sa présidence, représente l'Union européenne à l'extérieur ;
• la Commission européenne soumet des propositions et exécute le budget ;
• le Parlement européen a un droit d'information et de consultation.

Depuis le traité d'Amsterdam, deux nouveaux organes ont été créés. Premièrement le Haut Représentant pour la PESC qui est aussi Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne, dont le rôle est d'assister le Conseil en contribuant à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions politiques et le cas échéant, en agissant au nom du Conseil à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue avec des tiers. Javier Solana a été désigné en 1999 pour 5 ans et reconduit dans ses fonctions en juillet 2004. Il assume également la fonction de Secrétaire général de l'Union de l'Europe occidentale (UEO). Deuxièmement l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide (UPPAR) ou « Unité politique » : composée de fonctionnaires provenant des États membres, du Conseil de l'Union européenne, et de la Commission européenne et rattachée au « Haut représentant pour la PESC », l'UPPAR assiste celui-ci dans la définition et la mise en œuvre de la PESC.

Le traité de Nice a mis en place trois autres structures permanentes: le Comité politique et de sécurité (COPS[8]) ; le Comité militaire de l'Union européenne (CMUE[9]) et l'État-major de l'Union européenne (EMUE[10]). À ces structures est venue s'ajouter par décision du 22 mai 2000 le Comité civil de gestion des crises (CIVCOM[11]).

Le traité de Nice prévoit la possibilité pour le COPS de prendre lui-même des décisions appropriées pour assumer le contrôle politique et la direction stratégique d'une opération de gestion de crise.

La règle générale pour le processus décisionnel dans le deuxième pilier est le consensus. Ce mode de prise de décision diffère de l'unanimité par le fait que l'approbation du projet présenté ne nécessite pas d'être signifiée expressément par les États membres. En revanche, toute opposition doit être exprimée. C'est le principe de l'« abstention constructive » qui fait que l'abstention d'un État-membre ne signifie pas refus. La procédure caractéristique de ce mode de décision est la « procédure de silence ». À l'issue d'une discussion, une limite de temps est fixée pour que s'expriment les oppositions. Au-delà de cette limite, s'il n'y a pas eu de « rupture de silence », la décision est réputée prise ou le texte adopté.

Par ailleurs, le traité de Nice instaure une procédure de coopération renforcée pour la mise en œuvre d'une action ou position commune, à l'exclusion des « questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ».

L'Agence européenne de défense encourage l'augmentation des capacités de défense, les recherches militaires et l'établissement du marché commun européen pour les technologies militaires.

• L'Espace économique européen (EEE) :
  • créé en 1994, il associe les États membres de l’UE à trois pays de l’Association européenne de libre-échange (Islande, Liechtenstein, Norvège). La Suisse, un autre membre de l'AELE, a refusé cette adhésion après votation populaire. Cet espace a ouvert le marché européen à ces trois pays et les prépare à une éventuelle adhésion (que la Norvège a refusé deux fois par référendum, en 1972 et en 1994).
  • Application des grandes libertés de circulation à ces trois pays : en contrepartie ils doivent prendre à leur compte l’acquis juridique communautaire.
• L'Union européenne a conclu des accords bilatéraux avec la Suisse.
• Accords avec les petits pays (Andorre, Monaco, Saint-Marin, Vatican mais aussi des territoires comme l'île de Man, Jersey, Guernesey, les îles Féroé).

En 2017, l'UE a développé une nouvelle stratégie construite autour de six initiatives principales avec les États partenaires et candidats à l'adhésion dans la région ouest de la péninsule des Balkans. Annoncée par le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker, cette politique rapproche les objectifs de la stratégie globale pour la PSDC et la politique d'élargissement propre aux États de cette région[13].

Depuis 1999, Turquie est officiellement reconnue comme pays candidat à l'adhésion à l'UE ; cependant son statut est contesté notamment par rapport à la position géographique de sa partie anatolienne, la non-reconnaissance de la république de Chypre, de multiples accusations de non-respect des droits de l'homme ou encore la gestion de la question kurde[14]. Dans le cadre de l'OTAN dont la Turquie est membre, cette candidature est soutenue par les États-Unis et en dépit de progrès extrêmement lent dans les négociations, la question de l'adhésion demeure l'une des priorités de la politique étrangère turque au cours des deux dernières décennies[15]. La première demande officielle d'association avec la CEE date de 1959 et si plusieurs accords ont depuis été signés ; notamment un accord d'association (accord d'Ankara, implémenté par le protocole d'Ankara) et un accord d'union douanière ; plusieurs prises de pouvoir par l'armée ou par des régimes autocratiques ont conduit l'UE à retarder le processus. En 2018, celui-ci est à l'arrêt et si les dirigeants européens notent que « la Turquie demeure un pays candidat et un partenaire clé pour l'Union européenne », la tentative de coup d'État de 2016 et ses conséquences l'éloignent des valeurs de l'UE[16].

Depuis 1951 et la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, les représentants européens et américains ont développé des relations diplomatiques[17]. Cette coopération s'est étendue à tous les domaines dans lesquels les deux entités jouent un rôle au niveau international.

À partir des années 1990, un système de consultations régulières[18] a été mis en place et la Déclaration transatlantique[17], adoptée comme cadre institutionnel pour les relations euro-américaines[19]. En 1995, un plan d'action et un agenda ont été définis[Note 1] donnant naissance en 1998 au Partenariat économique transatlantique (PET)[19].

La Fédération de Russie dispose d'un espace frontalier avec l'Union européenne depuis 1995 (adhésion de la Finlande). Les pays de l'UE ne disposant pas d'une politique extérieure commune et unique, celle-ci est décidée au niveau bilatéral entre Moscou et chaque pays concerné.

L'élargissement de l'Union européenne entre parfois en conflit avec certains intérêts russes (notamment en Ukraine ou en Biélorussie). L'enclave russe de Kaliningrad, entre la Pologne et la Lituanie, devient dans ce cadre l'objet de préoccupation pour l'UE.

Du point de vue économique, l'Union européenne est le premier partenaire commercial de la Russie et représente plus de 50 % de son commerce extérieur. Au sein de l'Union européenne, l'Allemagne est le premier partenaire commercial, loin devant l'Italie et la France. La Russie est notamment le principal fournisseur de gaz de l'Europe.

Les négociations politiques entre Moscou et Bruxelles, entre autres, dans le cadre du Sommet UE-Russie, sont souvent longues et ardues sur pratiquement toutes les questions depuis le jour où l'Union européenne a admis dans ses rangs ses anciens satellites. L'embargo russe sur la viande de provenance de Pologne en 2006-2007 fut à l'origine du veto polonais à la signature de l'Accord UE-Russie, mettant les négociations entre les deux partenaires dans une impasse et conduisant au refus de renégocier un nouvel accord de partenariat et de coopération (APC) en vigueur depuis 1997.

Début 2008, les divergences entre la Russie et l'Union européenne sur la question de l'indépendance de la province serbe de Kosovo se sont également exacerbées. La majorité de membres de l’Union européenne soutenaient l’indépendance de la province, alors que Moscou s'y opposait, affirmant que cette indépendance était contraire au principe de l’unité territoriale serbe et à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies[20].

La présence de troupes russes en Géorgie à la suite du conflit d'août 2008 en Ossétie a conduit Bruxelles à geler les pourparlers sur le nouveau partenariat stratégique avec Moscou[21]^,[22]. Les Vingt-Sept, et en particulier la Grande-Bretagne, la Pologne et les pays baltes, ont condamné « fermement » la décision du président Medvedev de reconnaître unilatéralement l'indépendance de l'Abkhazie et de l'Ossétie du Sud[21]^,[22].

L'Union européenne s'est dotée progressivement de mécanismes communs d'action avec d'autres pays et continents, ainsi qu'au sein des institutions internationales. Ainsi les pays européens s'expriment-ils d'une seule voix dans de nombreuses circonstances dans les débats aux Nations unies[23] et de façon permanente au sein de l'OMC.

Un des aspects originaux de ces relations extérieures est l'histoire de longue durée nouée avec les pays dits ACP (Afrique, Caraïbe, Pacifique), dont beaucoup furent des colonies de pays européens (Convention de Lomé, Accord de Cotonou, Accords de partenariat économique en cours de négociation).

Certains de ces territoires appartiennent à l'espace européen.

Le développement d'une politique de voisinage autour du bassin méditerranéen a conduit dès 1995 à la conclusion d'un accord appelé Partenariat Euromed, entre d'une part l'Union européenne et d'autre part, dix pays d'Afrique du Nord et du Proche-Orient. La diplomatie et la coopération trans-méditerranéenne ont permis de développer deux types de partenariats, en fonction du degré des relations et des discussions propres à chaque pays :

• Les États bénéficiant d’un statut avancé doivent en contrepartie d'une aide financière destinée à leur développement, répondre à des objectifs de convergence politique et économique avec l'Union européenne[Notes 1], par ailleurs, cette coopération est assortie de multiples contraintes telles que le respect des droits de l'homme, la liberté de paroles et le respect des accords internationaux[Notes 2].
• Les accords de coopération sont moins avancés et ne concernent en priorité que les échanges commerciaux et les flux financiers[Notes 3].

État bénéficiant d’un statut avancé

	Date de la décision	Dénomination officielle	Capitale	Langue(s) officielle(s)	Monnaie
Maroc	Janvier 2000[Notes 4]	(ar) المملكة المغربية (ber) ⵜⴰⴳⵍⴷⵉⵜ ⵏ ⵍⵎⵖⵔⵉⴱ (Royaume du Maroc)	Rabat	(ar) arabe (ber) berbère	dirham (MAD)
Tunisie	Novembre 2012[Notes 5],[24]	الجمهورية التونسية (République tunisienne)	Tunis	(ar) arabe	dinar (TND)
Déclaration de l'Union européenne concernant le statut avancé du Maroc, Luxembourg, le 13 octobre 2008. Avancées et problèmes rencontrés dans le partenariat UE-Maroc, décembre 2009. Politique européenne de voisinage par État bénéficiant d’un accord de coopération. Décision du Conseil et de la Commission du 24 janvier 2000 n°2000/204/CE.

États bénéficiant d’un accord de coopération

	Date de la décision	Dénomination officielle	Capitale	Langue(s) officielle(s)	Monnaie
Israël	04/2000[Notes 1]	מְדִינַת יִשְׂרָאֵל (Medīnat Yisra’el),دولة اسرائيل (Dawlate Isrā'īl)	Tel Aviv[Notes 2]	(he) hébreu, (ar) arabe	shekel (ILS)
Jordanie	03/2002[Notes 3]	المملكة الأردنّيّة الهاشميةّ (Royaume hachémite de Jordanie)	Amman	(ar) arabe	dinar (JOD)
Égypte	04/2004[Notes 4]	جمهوريّة مصر العربيّة (République arabe d'Égypte)	Le Caire	(ar) arabe	livre (EGP)
Algérie	07/2005[Notes 5]	الجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية (République algérienne démocratique et populaire)	Alger	(ar) arabe	dinar (DZD)
Liban	02/2006[Notes 6]	لبنان (Loubnan)	Beyrouth	(ar) arabe	livre (LBP)
Décision du Conseil et de la Commission du 19 avril 2000 n°2000/384/CE. La désignation de Jérusalem comme capitale de l’État d’Israël est l’objet de litiges internationaux, et la plupart des ambassades sont à Tel Aviv. Décision du Conseil et de la Commission du 26 mars 2002 n°2002/357/CE. Décision du Conseil du 21 avril 2004 n°2004/635/CE. Décision du Conseil du 18 juillet 2005 n°2005/690/CE. Décision du Conseil du 14 février 2006 n°2006/356/CE.

• Dumoulin Dumoulin et Nicolas Gros-Verheyde, La politique européenne de sécurité et de défense commune, Éditions du Villard, 12 avril 2017, 492 p. (présentation en ligne)
• Maxime Lefebvre, La politique étrangère européenne, Presses Universitaires de France, coll. « Que sais-je ? », 2016, 2^e éd., 128 p. (ISBN 978-2-13-074995-0, lire en ligne)
• Anne-Sophie Lamblin-Gourdin et Eric Mondielli, Le droit des relations extérieures de l'Union européenne après le traité de Lisbonne, Bruylant, 2013, 472 p. (ISBN 978-2-8027-4261-6, lire en ligne)
• (en) Herbert Smith et Manual Lopez-Escudero, The European Union's External Action in Times of Crisis, Hart Publishing, coll. « Modern Studies in European Law », 2016, 588 p. (ISBN 978-1-5099-0055-8)
• (en) Michael Smith, Stephan Keukeleire et Sophie Vanhoonacker, The Diplomatic System of the European Union : Evolution, Change and Challenges, vol. 116, Routledge, coll. « Routledge Advances in European Politics », 2015, 310 p. (ISBN 978-1-317-53664-2, lire en ligne)
• (en) Jan Joel Andersson, Sven Biscop, Bastian Giegerich, Christian Mölling et Thierry Tardy, « Envisioning European defence : five futures » [archive du 2 juin 2016] [PDF], sur European Union Institute for Security Studies, mars 2016 (ISBN 978-9-2919-8480-0, consulté le 1^er mai 2016).
• (en) Graham Butler "Constitutional Law of the EU's Common Foreign and Security Policy". Oxford: Hart Publishing/Bloomsbury, 2019. (ISBN 978-1-50992-594-0).

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