Traité de Bruxelles (1948)

La guerre froide s'installe progressivement en Europe durant l'année 1947. Le traité de Dunkerque de mars 1947 se réfère encore explicitement à la menace allemande, mais la mainmise soviétique sur l'Europe de l'Est et les maigres résultats des négociations menées par les quatre puissances occupantes de l'Allemagne renforcent chaque mois les craintes des pays d'Europe occidentale à l'égard de l'URSS.

Le 22 janvier 1948, Ernest Bevin, ministre britannique des Affaires étrangères, prononce à la Chambre des Communes un discours dans lequel il dénonce la menace soviétique et propose de développer la coopération de la Grande-Bretagne avec la France et les pays du Benelux dans le cadre d'une Union occidentale qui élargirait le traité de Dunkerque. Les États-Unis soutiennent ce projet.

Le 17 mars 1948, les cinq pays signent à Bruxelles le traité instituant l'Union occidentale (UO)[1]. Les signataires sont Georges Bidault pour la France, Ernest Bevin pour le Royaume-Uni, Paul-Henri Spaak pour la Belgique, le baron Carel Godfried van Boetzelaer van Oosterhout pour les Pays-Bas et Joseph Bech pour le Luxembourg.

Dans le contexte de la guerre froide, la première fonction de cette alliance est de montrer aux États-Unis la volonté européenne de réagir face à la pénétration soviétique en Europe orientale. En apportant ainsi la preuve de leur détermination à œuvrer ensemble, les puissances signataires du Traité de Bruxelles contribuent à vaincre la réticence des États-Unis à participer à l'édification de la sécurité européenne.

Le jour de la signature du traité, le Président Truman déclare devant le Congrès américain : « Je suis certain que la résolution des pays libres d'Europe de se protéger eux-mêmes s'accompagnera d'une résolution égale du nôtre de les aider à le faire. » Cette déclaration est un premier pas vers un engagement fort des États-Unis dans la défense de l'Europe occidentale[2].

Le traité est ratifié par les parlements nationaux des cinq pays signataires entre avril et juillet 1948. Il entre en force le 25 août 1948[3].

Le traité installe un Conseil consultatif composé des ministres des Affaires étrangères. En avril 1948, le Conseil consultatif crée une Commission permanente et un Comité militaire. Un Comité d'études de l'Unité européenne est aussi mis en place, présidé par Edouard Herriot[4].

En septembre 1948, les parties signataires du Traité de Bruxelles mettent en place une Organisation de défense[Note 1] à deux échelons pour concrétiser l'engagement de défense mutuelle. L'« échelon de direction » est constitué du Comité de défense, au niveau des ministres de la Défense des cinq pays, du Comité des chefs d'État-major, et du Comité militaire permanent. L'« échelon de commandement » installé à Fontainebleau, structure de commandement permanente, placée sous l'autorité du maréchal Bernard Montgomery, secondé de trois Commandants-en-chef : Jean de Lattre de Tassigny pour les forces terrestres, l'Air Chief Marshal Sir James Robb pour les forces aériennes, et le vice-amiral Robert Jaujard pour la Marine[4]^,[5]^,[6].

Le traité est largement vidé de sa substance après la signature d'une succession de traités instituant l'Organisation européenne de coopération économique (avril 1948), l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (avril 1949), le Conseil de l'Europe (mai 1949) et la Communauté européenne du charbon et de l'acier (avril 1951).

Dans le domaine économique, les États-Unis demandent aux 16 pays bénéficiaires du plan Marshall de s'organiser pour gérer la répartition de l'aide. À cet effet, l'OECE nait en avril 1948. Aussi, les Cinq du traité de Bruxelles décident-ils « d'attendre que les plans de l'OECE se soient développés avant de prendre de décision sur une politique commune à long terme » et « d'éviter tout double emploi avec les organismes déjà existants, notamment dans le cadre du Benelux, de l'OECE ou des Nations unies ». Dans les domaines critiques pour la reconstruction européenne du charbon et de l'acier, l'intégration se fera en 1951 via la CECA, sans toutefois la participation du Royaume-Uni.

Dans le domaine de la défense, face à la menace soviétique, les pays européens se tournent rapidement vers les États-Unis afin de compléter l'efficacité de leur sécurité, une démarche qui aboutit à la signature du traité de l'Atlantique nord en avril 1949, dont les cinq pays signataires du traité de Bruxelles font partie des douze membres fondateurs[7]. L'Organisation de défense mise en place en 1948 dans le cadre du traité de Bruxelles se fond fin 1950 dans celle de l'OTAN en cours de constitution[8].

Par les Accords de Paris[9] du 23 octobre 1954, le traité de Bruxelles connaît une seconde vie. Il est élargi à la Allemagne de l'Ouest (RFA) et à l'Italie, remanié avec la création de l'Union de l'Europe occidentale, et complété par des dispositions très détaillées sur les questions de défense[10]. L'adhésion de l'Allemagne de l'Ouest permet le réarmement de celle-ci, à la suite de l'échec de la Communauté européenne de défense (CED) et son entrée dans l'OTAN[11].

Le 2 décembre 1954, l'Union soviétique et sept États d'Europe de l'Est publient une déclaration conjointe condamnant les Accords de Paris, dont l'application « aggravera sérieusement la situation internationale en Europe, [...] suscitera de nouveaux obstacles au règlement de la question allemande et à la réunification de l'Allemagne en un État pacifique et démocratique, mais aussi dressera une partie de l'Allemagne contre l'autre et fera de l'Allemagne occidentale un dangereux foyer d'où pourrait sortir une nouvelle guerre européenne »[12].

Le traité de Bruxelles modifié est ratifié entre le 20 avril et le 5 mai 1955. Il entre en vigueur le 6 mai 1955[10].

Le rôle fondamental de l'UEO est d'assurer dans la durée l'ancrage de l'Allemagne de l'Ouest dans le bloc occidental et de contrôler son réarmement. Ce traité inclut, pour la première fois de façon concrète dans l'histoire du droit international, un dispositif de limitation et de contrôle international des armements, librement consenti par un groupe d’Etats souverains[13].

L'UEO est associée au règlement définitif du contentieux franco-allemand relatif à la Sarre entre 1955 et 1957. Jusqu'en 1970, lorsque l'entrée du Royaume-Uni dans la CEE semble acquise, l'UEO est un lieu tout désigné d'échange sur les sujets économiques. L'UEO est peu à peu marginalisée par la CCE et l'OTAN beaucoup plus importantes aux yeux de leurs membres. Elle connaît toutefois à partir de 1984 un regain d'intérêt en devenant le support aux initiatives européennes en matière de défense jusqu'à ce que le traité de Nice en 2001 ne décide le transfert vers l'UE de la plupart des rôles et moyens de l'UEO en matière de défense[14].

Le traité est finalement dénoncé par ses États membres dont la France le 21 mai 2010 (décret n°2011-942 du 10 août 2011 portant publication de la lettre française portant dénonciation du traité de collaboration en matière économique, sociale et culturelle et de légitime défense collective, dit « traité de Bruxelles », publié au Journal officiel le 12 août 2011).

Les principaux amendements apportés au traité de 1948 par le premier protocole, fondateur de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), sont les suivants :

• La République fédérale d'Allemagne et la République italienne adhèrent au traité,
• Dans le préambule et à l'article 7, les éléments de langage relatifs à la « politique d'agression de l'Allemagne » sont supprimés,
• Un « Conseil de l'Union de l'Europe occidentale » est créé, en vue de « poursuivre une politique de paix, de renforcer la sécurité, de promouvoir l'unité, d'encourager l'intégration progressive de l'Europe »,
• L'UEO s'engage à coopérer étroitement avec l'OTAN, et « en vue d'éviter tout double emploi avec les États-majors de l'OTAN, le Conseil [de l'UEO] et l'Agence [pour le contrôle des armements] s'adresseront aux autorités militaires appropriées de l'OTAN pour toutes informations et tout avis sur les questions militaires »[16].

Ce protocole fixe les contributions militaires maximales que les Parties au traité placeront « sous le Commandement du Commandant Suprême des Forces Alliées en Europe [de l'OTAN], en temps de paix, sur le continent européen », et définit les règles de leurs modifications[16].

Pour la Belgique, la France, la République Fédérale d'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas, ces maxima sont ceux fixés dans l'accord spécial annexé[Note 2] au Traité instituant une Communauté Européenne de Défense signé à Paris le 27 mai 1952 (traité qui n'est pourtant pas entré en vigueur)[16]^,[17].

Le Royaume-Uni s'engage « à maintenir sur le continent européen, y compris l'Allemagne, la puissance effective des forces britanniques actuellement affectées au Commandant Suprême des Forces Alliées en Europe, c'est-à-dire quatre divisions et la deuxième Force aérienne tactique ». Ces forces sont connues sous le nom de British Army of the Rhine (BAOR)[16].

Par ce protocole, les Parties s'engagent à respecter un ensemble de dispositions relatives à l'interdiction, la limitation et le contrôle de certains types d'armements. Contrairement au reste du traité modifié, par ce protocole III une situation différente est faîte à l'Allemagne et aux autres pays)[16]^,[17].

L'Allemagne s'engage (article 1) à ne pas « fabriquer sur son territoire d'armes atomiques, biologiques et chimiques », selon les définitions figurant en Annexe du protocole. Il n'est pas prévu de revenir sur cette interdiction de principe dans l'avenir. Aussi, la faire évoluer demanderait une modification du Traité, à l'unanimité)[16]^,[17]. Pour les autres États signataires, les dispositions (article 3) concernent non le développement de ces types d'armes, mais une obligation de déclaration du niveau de leur production dont le plafond est fixé par le Conseil de l'UEO à la majorité des voix[16]^,[17].

L'Allemagne s'engage aussi (article 2) à ne pas fabriquer sur son territoire d'autres types d'armements (i.e. missiles à longue portée, grands navires de guerre, bombardiers stratégiques). Mais, si dans le futur l'OTAN estime souhaitable de revenir sur cette interdiction, le Conseil de l'UEO pourra le décider à la majorité des deux tiers. En pratique, cette interdiction est progressivement levée entre 1958 et 1984)[16]^,[17].

Tous les pays signataires s'engagent (article 4) à soumettre à contrôle selon les dispositions du Protocole IV une longue liste de types d'armements (armes atomiques, biologiques et chimiques, engins guidés, canons, mines, chars de combat, navires de guerre, aéronefs militaires, munitions, etc.))[16]^,[17].

Le Protocole IV institue l'Agence pour le contrôle des armements. Celle-ci a pour tâches de s'assurer que les engagements figurant dans les Protocoles II et III sont respectés. Pour ce faire, elle peut procéder à des inspections à intervalles irréguliers et se faire communiquer tous types de documents en rapport avec ses missions. Elle opère en collaboration avec l'OTAN pour les forces placées sous le commandement de celle-ci[13].

• « Traité de Bruxelles de 1948 (texte) », sur Laguerrefroide.fr, 17 mars 1948.
• « Traité de Bruxelles modifié de 1954 (texte) », sur Laguerrefroide.fr, 23 octobre 1954.
• « Union de l'Europe occidentale - Accords de Paris (texte des documents) », sur Digithèque MJP, 1954.
• André Dumoulin, « La disparition d’une organisation internationale : l’Union de l’Europe occidentale (1954 – 2011) », Annuaire français de relations internationales,‎ 2011 (lire en ligne).

• Traités internationaux de la guerre froide
• Traité de Dunkerque (1947)
• Traité de l'Atlantique Nord (1949)

• (en) Texte du traité de Bruxelles modifié sur le site de l'Union de l'Europe occidentale
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