Stanley Bruce

Affiche de 1928 promouvant l'immigration en Australie dans le cadre du programme de Bruce

En 1923, l'Australie était prospère en comparaison des autres pays développés de la période avec un faible taux de chômage ou d'inflation mais elle ne comptait que six millions d'habitants pour exploiter son immense et riche territoire[57]. Dans son premier discours de premier ministre devant la chambre des Représentants, Bruce défendit un programme centré sur le développement de l'économie, une réforme du système fédéral, un renforcement du pouvoir fédéral sur les relations industrielles, un accroissement de l'influence australienne dans l'Empire britannique et la création d'une capitale fédérale. Il résuma cette idée comme étant un programme d'« hommes, d'argent et de marchés[58] » (Men, money and markets).

Selon Bruce, la population était insuffisante pour permettre l'exploitation des immenses ressources de l'Australie. En 1923, une grande partie de la superficie du pays était virtuellement inoccupée et il estimait que l'Australie avait le potentiel pour devenir l'une des nations les plus productives du monde et compter près de 100 millions d'habitants[59]. Malgré les inquiétudes des scientifiques qui considéraient que le climat extrême, les sols peu fertiles et le manque d'eau étaient des obstacles à une large population, le nouveau gouvernement adopta des mesures pour encourager l'immigration britannique[59]. Dans la décennie qui suivit, la nouvelle commission sur le développement et l'immigration accorda sous forme de prêts, 34 millions de livres (environ 50 milliards de dollars de 2011[60]) pour la construction d'infrastructures, d'achats de terrains et pour financer le voyage des potentiels immigrants[61]. Les estimations initiales prévoyaient l'arrivée d'un demi-million de Britanniques sur dix ans mais à peine plus de 200 000 s'installèrent effectivement en Australie sur cette période[62]. Le plan de colonisation de Bruce reposait sur la croissance des zones rurales e les immigrants étaient souvent choisis sur la base de leur volonté à travailler la terre tandis que les autorités fédérales et nationales concentraient leurs investissements dans les régions rurales et encourageaient les nouveaux venus à s'installer dans des fermes à la périphérie des zones habitées[63]. Malgré ces efforts, une majorité de ces immigrants s'installa dans les villes où ils avaient déjà des proches et des amis car les zones rurales étaient très isolées et plus difficiles à exploiter que celles de Grande-Bretagne[64]. Bruce poursuivit la politique de l'Australie blanche en imposant de fortes restrictions sur les immigrants ne venant pas du Royaume-Uni ou des dominions[65].

L'Australie emprunta de l'argent pour financer son programme à un rythme sans précédent. La cité de Londres prêta plus de 230 millions de livres (environ 324 milliards de dollars de 2011[60]) aux États et au Commonwealth durant les années 1920 et cette somme s'ajouta à 140 millions de livres provenant d'investissements privés[62]. Le plan de Bruce nécessitait un rôle renforcé du gouvernement fédéral par rapport à ce qui était traditionnellement le cas. Lors d'un discours en 1927, il déclara :

« De plus en plus nos problèmes deviennent de nature nationale… Nos ressources financières sont limitées et cela entraîne des répercussions immédiates dans tout le Commonwealth. Tous nos problèmes sont des problèmes communs. Aucun ne peut être prospère à moins que tous ne soient prospères. Je suis convaincu que nous devons regarder tous nos problèmes avec les yeux d'une nation et non d'individus. Quand un État affronte un grand problème, il peut être résolu par la coopération du Commonwealth pour le bénéfice des États et le bénéfice et le progrès de toute l'Australie[66]. »

Le plan Bruce-Page de mai 1923 était destiné à coordonner les activités fédérales et nationales en particulier dans le domaine des infrastructures[67]. Le Main Roads Development Act de 1923 fut le principal résultat législatif de cette politique. Le texte utilisait la section 96 de la Constitution qui autorisait le gouvernement fédéral à accorder des fonds aux États pour qu'ils soient utilisés selon ses plans et notamment pour son programme de construction d'infrastructures ; le Commonwealth pouvait ainsi directement opérer ce qui était auparavant de la responsabilité des gouvernements locaux. Le texte créa un précédent pour de nombreux types de special purpose payments désignant des fonds accordés par le gouvernement fédéral pour des projets précis qui devinrent un aspect important des relations fiscales en Australie[68]. Malgré ces réussites, Bruce fut souvent frustré par le manque de coopération dans d'autres secteurs importants de l'économie[17]. Le gouvernement fédéral n'avait ainsi pas l'autorité nécessaire pour uniformiser le réseau électrique, l'écartement des rails ou le système d'assurance maladie en dépit d'années de discussion et de solides arguments en faveur de ces mesures[69].

Stanley Bruce vers 1926

Même s'il avait obtenu les hommes et l'argent, Bruce ne parvint pas à complètement obtenir de nouveaux marchés. Lors de la conférence impériale de 1923, Bruce pressa le gouvernement conservateur de Stanley Baldwin faire évoluer la politique commerciale britannique pour favoriser les produits des dominions par rapport aux importations d'autres pays[70]. Il eut gain de cause mais l'opinion publique britannique y était peu favorable car elle craignait une hausse des prix et cette peur contribua à la défaite des conservateurs en décembre 1923. Le successeur de Baldwin, Ramsay MacDonald, refusa l'idée au grand désarroi de Bruce et les tentatives pour relancer ce rapprochement commercial échouèrent en raison de la dégradation de la situation économique[71]. Le cours des produits agricoles stagna dans le milieu des années 1920 car la production européenne revint à son niveau d'avant-guerre et concurrença les exportations australiennes[72].

En 1927, Earle Page présenta le premier budget déficitaire de la coalition gouvernementale et Bruce reconnut que la situation économique de l'Australie se détériorait. Les dettes fédérales et nationales dépassaient le milliard de livres (environ 1 345 milliards de dollars de 2011[60])[73] et près de la moitié de cette somme était détenue par des capitaux étrangers, principalement à Londres. La croissance économique était faible et très inférieure à ce qui était prévu tandis que les exportations et les recettes ne permettaient pas de couvrir les besoins du gouvernement[74]^,[75]. Les investisseurs s'inquiétaient du niveau de la dette mais Bruce continua à défendre son programme en considérant que les exportations étaient la clé de la sortie de crise et qu'il fallait poursuivre les investissements pour les accroître[76]. Dans le milieu des années 1920, les États empruntaient à des taux insupportables pour financer leurs programmes et équilibrer leurs budgets. En réponse, Bruce proposa que la responsabilité de toutes les dettes, fédérales et nationales, et la capacité à emprunter soit transférée à un National Loan Council où chaque État aurait une voix et le Commonwealth en aurait deux et la voix prépondérante (en)[77]. Il fit également abolir la règle voulant que les subventions aux États soient basées sur leur population pour un système basé sur leurs besoins financiers. Ces deux changements formaient le Financial Agreement de 1927 dont les clauses furent approuvées par référendum l'année suivante. Cette évolution fut significative dans l'histoire constitutionnelle australienne car les États perdirent une grande partie de leur autonomie financière[77]^,[78].

Bruce lors de l'inauguration du Parlement à Canberra le 9 mai 1927 en présence du duc d'York et de son épouse

Bruce utilisa son expérience de chef d'entreprise et d'entraîneur d'aviron pour faire du Cabinet un organisme ordonné et efficace[79]^,[80]. Il formalisa les réunions avec un agenda précis et le ministre responsable d'un sujet devait informer ses collègues de ses objectifs pour faciliter la résolution du problème. Chacun était ainsi familiarisé avec la question et pouvait participer activement à la prise de décision[81]. Ces procédures valurent à Bruce le respect et l'approbation de ses collègues d'autant plus qu'il dominait les discussions grâce à son zèle et ses connaissances[82]. George Pearce avança par la suite qu'il fut le meilleur des premiers ministres qu'il ait soutenu ou affronté durant ses 38 années de carrière parlementaire[83].

Bruce chercha à prendre ses décisions en se basant sur les meilleures informations possibles et son gouvernement fit appel à un nombre record de 22 commissions différentes. Reconnaissant la nécessité d'accroître les investissements scientifiques pour développer les secteurs agricoles et économiques, il fonda le conseil pour la recherche scientifique et industrielle qui devint l'organisation fédérale pour la recherche scientifique et industrielle en 1946[84]. Il créa également le bureau de la recherche économique en 1929 et pour la première fois, des économistes furent régulièrement employés par le gouvernement dans un domaine qui était jusqu'alors une question exclusivement politique[85]^,[86]. Lorsqu'il quitta ses fonctions, il avait mis en place une organisation efficace pour fournir au premier ministre des informations fiables dans un grand nombre de domaines[87].

Stanley et Ethel Bruce après leur installation dans leur résidence officielle de Canberra en 1926

Durant le mandat de Bruce, le gouvernement australien s'installa dans la nouvelle capitale fédérale de Canberra. Dès la création de la Fédération, une longue controverse opposait Sydney et Melbourne pour savoir laquelle des deux plus grandes villes du pays allait accueillir le gouvernement fédéral. Il fut finalement décidé en 1913 de créer une ville nouvelle sur la rivière Molonglo à une centaine de kilomètres au sud-ouest de Sydney tandis que Melbourne deviendrait la capitale temporaire le temps que les installations soient mises en place à Canberra. La conception et la construction de la ville fut retardée en raison de la Première Guerre mondiale et de problèmes de financements. Bruce était un fervent défenseur de la nouvelle capitale et déclara : « Pour les besoins de la Fédération, il était essentiel qu'il existe une sorte de point central pour le pays, adapté à l'Australie en tant que nation… et tôt ou tard, il y aura une capitale fédérale surpassant les frontières et les limitations nationales[88] ». Ce jour arriva finalement le 9 mai 1927 quand le Parlement fédéral s'installa dans ses nouveaux locaux à Canberra ; Bruce et son épouse s'étaient installés dans leur résidence officielle quelques jours auparavant[89]. Lors de l'inauguration du Parlement, Bruce estima que les greffiers des deux chambres avaient un accent trop australien et il décida d'accueillir lui-même le duc d'York ; une décision qui fut critiquée par plusieurs parlementaires[90]. La mise en place de la nouvelle administration se prolongea jusqu'en 1928 et les opérations de déménagement et de réinstallation depuis Melbourne empêchèrent un fonctionnement optimal du gouvernement, au grand désarroi de Bruce[91].

Caricature montrant l'Australie menée par Bruce menant la fronde des dominions contre le Royaume-Uni durant la conférence impériale de 1923.

Partisan de l'Empire britannique, Bruce chercha à le renforcer en développant les relations économiques et la coopération politique entre ses membres et en unifiant leurs politiques militaires et diplomatiques. Sa participation à la conférence impériale de 1923 fut son premier voyage officiel en tant que premier ministre. Il défendit une série de mesures pour développer la coopération entre le Royaume-Uni et les dominions et demanda une formalisation de la politique étrangère de l'Empire. Bruce voulait en particulier que les dominions aient un rôle plus important dans les affaires impériales et demanda la création d'un organisme décisionnel collectif pour les questions de défense et de politique étrangère. La nécessité d'un tel comité avait été démontrée lors de l'affaire Chanak l'année précédente. Les succès militaires de la Turquie dans sa guerre contre la Grèce avaient inquiété le gouvernement britannique et ce denier avait menacé d'entrer en guerre si les Turcs poursuivaient leur offensive vers Constantinople. Or la déclaration de guerre du Royaume-Uni impliquait celle de tous les dominions même si ces derniers n'avaient pas été consultés au préalable[92]. Même si une issue diplomatique fut trouvée à la crise, les dirigeants des dominions furent ulcérés par le fait d'avoir failli être engagé dans un conflit sans leur accord[93].

Pour accroître l'influence de l'Australie dans les affaires de l'Empire, Bruce parvint à obtenir la nomination de Richard Casey comme officier de liaison permanent à Londres[94]. Il défendit également avec succès la création d'une fonction de secrétariat d'État aux Affaires des dominions distinct du Colonial Office pour représenter les dominions au sein du Cabinet britannique et reconnaître leur importance dans l'Empire. Cependant, même si la plupart des autres dominions demandaient également une réforme du système impérial, tous ne partageaient sa vision pour un renforcement des liens et une coopération renforcée. Le Canada et l'Afrique du Sud cherchaient en effet à obtenir une plus grande autonomie par rapport à Londres et les propositions de Bruce ne furent pas accueillies avec un grand enthousiasme[95].

Malgré la plus grande représentation de l'Australie à Londres après 1923, l'espoir de Bruce pour une prise de décision collective fut à nouveau déçu en 1924 quand le Royaume-Uni reconnut l'Union soviétique. Cela l'irrita en raison de son fort anticommunisme et du fait que les dominions n'avaient encore une fois pas été consultés[96]. Le Royaume-Uni signa un traité commercial avec l'URSS en son nom propre et cela marqua la première rupture en politique étrangère entre l'Australie et la Grande-Bretagne[97]. Même s'ils ne s'appliquaient qu'à l'Europe et n'engageait pas les dominions, Bruce critiqua la signature des accords de Locarno par le Royaume-Uni sans consultation de l'Empire[98]^,[99].

Bruce (debout au centre) lors de la conférence impériale de 1926

La conférence impériale de 1926 confirma que le Royaume-Uni et les dominions étaient de moins en moins en accord et qu'une plus grande souveraineté, et non plus une plus grande coopération, était la meilleure solution. Bruce reconnut que l'Empire était à un tournant de son histoire mais malgré son optimisme pour un renouvellement de l'institution impériale, les autres gouvernements semblaient peu intéressés[98]. Ses demandes pour une coopération renforcée dans le domaine militaire et la mise en place d'accords commerciaux préférentiels furent débattues mais ne rencontrèrent aucun succès[100]. Ses opinions étaient presque à l'opposé de celles des premiers ministres du Canada, d'Afrique du Sud et d'Irlande et le premier ministre Baldwin remarqua que : « Si vous, M. Bruce, utilisiez un peu moins le mot « Empire » et vous, M. McGilligan, l'utilisiez un peu plus, nous avancerions mieux[101] ». Les partisans d'une plus grande souveraineté sortirent vainqueurs de la conférence et la déclaration Balfour reconnaissait que les dominions étaient des entités souveraines librement associées au sein d'un Commonwealth britannique des nations. Les statuts des gouverneurs généraux furent modifiés pour en faire des représentants uniquement du souverain britannique et non plus du gouvernement du Royaume-Uni avec un rôle largement honorifique. Ces changements marquaient tant symboliquement que techniquement la transition des dominions indépendants vers des États pleinement souverains, où le Royaume-Uni cesserait toute ingérence dans les affaires étrangères de ces derniers[102]. Bruce était partagé sur ces évolutions ; d'un côté, il estimait que l'Empire restait une organisation puissante sur la scène internationale mais de l'autre, il était déçu du fait que les autres pays ne partageaient pas son engagement pour le maintien de son intégrité[73]. Il obtint malgré tout quelques succès lors de la conférence comme un accroissement de la coopération scientifique et industrielle[103].

Ouvriers protestant contre la décision de la cour fédérale d'arbitrage en 1929

L'agitation sociale et les grèves furent fréquentes dans les années qui suivirent la Première Guerre mondiale du fait du mécontentement concernant les conditions de travail et de l'apparition de mouvements ouvriers contestataires comme le parti communiste d'Australie ou l'Industrial Workers of the World[104]. Les problèmes furent aggravés par le nombre de juridictions chargées des relations industrielles qui avaient été créées depuis la création de la Fédération et la superposition de leurs responsabilités[105]. Même s'il existait un tribunal fédéral responsable des disputes impliquant plusieurs États ou des employés fédéraux, les autres cours avaient rendu des jugements qui élargissaient ses prérogatives potentielles ; le système judiciaire était ainsi partagé entre des juridictions fédérales et nationales qui pouvaient intervenir sur les mêmes disputes[105]. Cette dualité était exploitée par les syndicats et les employeurs qui pouvaient choisir le tribunal qu'ils estimaient être le plus favorable à leurs intérêts et alternaient entre les différentes juridictions selon les besoins[106]. Deux cours pouvaient ainsi rendre des jugements différents sur la même affaire selon qu'elles aient été saisies par l'une ou l'autre des deux parties et la résolution finale de l'affaire pouvait être difficile à obtenir. Billy Hughes et ses prédécesseurs avaient tenté de résoudre le problème en élargissant les pouvoirs du Commonwealth mais toutes les propositions en ce sens furent rejetées lors de plusieurs référendums[105].

Bruce était initialement peu intéressé par les plaintes des employeurs et des employés et estimait que les meilleures solutions étaient celles négociées par les deux parties auxquelles il demandait fréquemment d'adopter une attitude coopérative[17]. Il fut néanmoins obligé d'intervenir lorsque les ouvriers portuaires et les marins de la marine marchande se mirent en grève en 1925. L'arrêt du travail eut un impact immédiat et important sur l'économie australienne très dépendante des importations et des exportations[107]. Le premier ministre admit que la situation était intenable et comme les syndicats refusaient les jugements du Commonwealth, Bruce utilisa le Navigation Act et l'Immigration Act. Le premier autorisait les navires étrangers ne travaillant pas selon les conditions de travail australiennes à opérer dans les eaux du pays même si les marins britanniques travaillant en Australie se mirent eux aussi en grève tandis que le second permettait au gouvernement fédéral d'expulser toute personne née à l'étranger qu'un tribunal spécial aurait reconnu coupable de « perturber la vie économique de la communauté[108]^,[109] ». Plusieurs dirigeants du mouvement de grève furent ainsi visés mais le premier ministre de Nouvelle-Galles du Sud, Jack Lang, refusa que la police de son État participe à l'arrestation de deux responsables syndicaux. Bruce répondit avec le Peace Officers Act qui rétablit une force de police fédérale[110].

Les travaillistes furent choqués par ces mesures et ils poussèrent le premier ministre à rechercher l'approbation du peuple. Bruce s'exécuta et les élections de 1925 furent marquée par la « Peur rouge[111] ». Il fit campagne pour la paix sociale et un accroissement des pouvoirs du Commonwealth mais dénonça également les « agitateurs étrangers » et la « guerre des classes » en appelant au retour de l'ordre[17]. Il s'opposa ouvertement aux dispositions existantes en déclarant que l'Australie « doit à présent se demander si ce grand document historique, la Constitution, répond aux besoins du jour à la lumière des développements ayant eu lieu[112] ». La campagne fut un succès et la Coalition accrut sa majorité au Parlement. Bruce déclara que « mon gouvernement a été reconduit sur une question centrale et avec un programme précis…. pour introduire des mesures destinées à la préservation de la paix industrielle[113] » ; il organisa un référendum l'année suivante pour amender la Constitution et placer les relations industrielles sous la juridiction exclusive du Commonwealth. Des tentatives de réforme avaient été rejetées de justesse en 1911, 1913 et 1919 mais les grèves, les problèmes de juridictions et l'insuffisance des pouvoirs et des contrôles au niveau fédéral avaient fait évoluer l'opinion publique[114]. De manière controversée, Bruce développa également le sujet des « services essentiels » en donnant au gouvernement le pouvoir de protéger le public de toute « perturbation effective ou potentielle des services essentiels ». Cette proposition fut sévèrement critiquée par de nombreux observateurs et ni les nationalistes, ni les travaillistes n'y étaient très favorables[115]. En septembre, la question avait provoqué une telle controverse que les propositions furent abandonnées[105].

Licence accordée à un ouvrier portuaire après le vote du Transport Workers Act en 1928

L'agitation sociale se poursuivit et en 1928, Bruce imposa notamment aux tribunaux industriels de prendre en compte les conséquences économiques de leurs décisions en plus des conditions de travail des ouvriers[17]. La décision provoqua immédiatement de nouveaux problèmes car les conditions de travail des ouvriers portuaires se détériorèrent pour des raisons économiques après la signature d'un nouvel accord. Leur fédération organisa des actions qui à Melbourne, dégénérèrent en émeutes qui firent au moins un mort. Ravivant la « Peur rouge » pour l'élection de 1928, Bruce introduisit le Transport Workers Act qui donnait des pouvoirs sans précédents au premier ministre dans le domaine des relations industrielles[116]. Tous les ouvriers portuaires devaient à présent posséder une licence pour pouvoir travailler[117] ; le texte permettait au gouvernement de savoir précisément qui travaillait sur les docks et il faillit détruire le syndicat des ouvriers portuaires, ce qui lui valut un profond mépris du monde ouvrier. Bruce fut reconduit dans ses fonctions mais il n'avait plus qu'une majorité de seulement cinq voix, ce qui était fragile étant donné le nombre grandissant de défections dans le parti nationaliste[118]^,[119]. Il restait néanmoins persuadé qu'à moins d'une pacification des relations industrielles et d'une baisse des coûts de production, l'Australie se dirigeait vers une grave crise économique ; il mit donc l'accent sur cette question dans ses discours en 1928 et 1929[120]^,[121].

Le troisième et dernier gouvernement Bruce en 1928

Dès 1927, les indicateurs économiques annonçaient l'approche d'une récession en Australie[122]. En 1929, il devenait clair que la récession se transformait en dépression en raison de la détérioration de la situation internationale. Cette année, la valeur des exportations chuta de près de 30% et celle du produit intérieur brut de 10% sans que le coût de la vie ne suive cette baisse[123]. La dette australienne était de 631 millions de livres (environ 857 milliards de dollars de 2011[60]) et le remboursement des intérêts équivalait à pratiquement la moitié des revenus du commerce international, une situation difficilement tenable même dans un climat économique plus favorable[124]. L'ambitieux programme de Bruce avait fortement accru la dette et n'avait pas encore produit de résultats tangibles tandis que l'agitation sociale s'aggravait en particulier dans les États industriels de Nouvelle-Galles du Sud et du Victoria[123]. L'opposition se renforçait d'autant plus que James Scullin, qui avait remplacé Matthew Charlton à la tête du parti travailliste en 1928, était considéré comme l'un des parlementaires les plus doué de la période. Ce dernier déclara que l'économie australienne était très vulnérable du fait du niveau de la dette et qu'elle devrait affronter une sévère dépression si les finances du gouvernement n'étaient pas immédiatement rétablies[125]. À l'inverse, le parti nationaliste était en pleine désintégration ; il n'avait aucun programme officiel et ses membres disposaient d'une large autonomie pour déterminer leurs positions sur un sujet, ce qui limitait la capacité du gouvernement à faire adopter ses décisions[126]. Billy Hughes et Edward Mann devinrent ainsi particulièrement critiques envers le gouvernement[127].

L'aggravation de la situation économique affecta les relations industrielles en raison de la hausse du chômage et de la volonté des employeurs de réduire les coûts de production. Les grèves dans l'industrie sucrière en 1927, dans l'industrie portuaire en 1928 et dans l'industrie du bois en 1929 continuèrent à perturber les opérations économiques. Les tensions les plus graves éclatèrent en mars 1929 quand John Brown, propriétaire d'une mine à Newcastle, ferma ses puits pour contraindre ses ouvriers à accepter une baisse de salaires[128]. L'avocat-général John Latham (en) lança des poursuites judiciaires contre Brown en raison de ses pratiques coercitives mais Bruce y mit un terme en estimant que l'affaire avait peu de chances d'aboutir et qu'arrêter la procédure permettrait au gouvernement de négocier la fin du conflit. Les propriétaires de la mine refusèrent néanmoins les négociations et il fut considéré que le gouvernement s'était allié avec les riches intérêts économiques et ses doubles standards affectèrent sa crédibilité en tant que dirigeant impartial et défenseur de l'ordre[129].

Bruce remet une récompense à l'aviateur Bert Hinkler un mois après qu'il eut réalisé le premier vol en solitaire entre l'Angleterre et l'Australie en février 1928.

Bruce et les conservateurs se convainquirent que « la détérioration économique était la conséquence et non la cause de l'aggravation des relations industrielles[130] ». Exaspéré, le premier ministre envoya un ultimatum aux États : soit ils cédaient volontairement leurs pouvoirs de régulation au gouvernement fédéral soit ce dernier se débarrasserait de ses prérogatives dans ce domaine et supprimerait les cours d'arbitrage fédérales[131]. L'annonce fit l'effet d'une bombe y compris au sein du gouvernement, dont beaucoup de membres n'avaient pas été informés de ce changement jusqu'à son annonce[132]. Bruce s'attendait à ce que les États n'abandonnent pas leurs pouvoirs et sa décision était destinée à marquer la fin de l'arbitrage fédéral ; pour lui, le maintien du statu quo avec une double juridiction était inconcevable[133]. L'opposition à la proposition, présentée devant le Parlement sous le nom de Maritime Industries Bill, fut massive et déterminée. En 1929, plus de 150 syndicats et 700 000 ouvriers étaient couverts par les conventions collectives fédérales dans un grand nombre de secteurs économiques ; même s'il existait un certain mécontentement dans les industries du bois et des mines, la plupart des travailleurs étaient satisfaits de leur situation et craignaient de plus mauvais salaires et conditions de travail s'ils repassaient sous la juridiction des États[134]. Bruce défendit que ses actions étaient nécessaires pour supprimer les incertitudes et la dualité des cours qui avait causé tant de problèmes les années précédentes[135]. D'autres décisions provoquèrent également des tensions telles que le budget présenté par Page le 22 août qui incluait une nouvelle taxe sur les cinémas et les théâtres pour aider à réduire le déficit[134]. Cette mesure était très impopulaire et l'industrie du divertissement mena une campagne bruyante pour obtenir son abrogation. Bruce s'inquiéta également du niveau élevé des taxes douanières mais cette position était peu appréciée des industries protégées[136].

Bruce avec le premier ministre élu James Scullin la veille de son investiture

La Maritime Industries Bill fut adoptée avec seulement quatre voix d'avance lors de son second passage mais des parlementaires nationalistes comme Billy Hughes, Edward Mann et George Maxwell votèrent contre leur parti[137]. Hughes présenta un amendement stipulant que le texte ne prendrait effet qu'après avoir été approuvé lors d'une élection ou un référendum et la proposition fut présentée devant un committee of the whole désignant l'ensemble de la Chambre. Bruce rejeta toute idée de référendum en déclarant que le vote servirait de motion de confiance pour son gouvernement et pressa son parti de rejeter le texte[137]. Le nationaliste Walter Marks et l'indépendant William McWilliams rejoignirent l'opposition qui disposait alors d'une majorité d'une voix. Bruce et ses partisans demandèrent au président de la Chambre, Littleton Groom (en), de voter au sein du comité pour égaliser les votes laissant le président du comité, James Bayley, avec le vote final et probablement pro-gouvernemental. Groom refusa néanmoins la manœuvre en citant la longue tradition parlementaire britannique selon laquelle le président est neutre dans les comités. L'amertume de Groom qui n'avait pas été nommé avocat-général en 1925 fut avancée pour expliquer en partie cette décision[138].

L'amendement fut adopté et des élections anticipées furent prévues le 12 octobre 1929 ; Bruce fit campagne sur le fait que sa décision radicale dans les relations industrielles était nécessaire[121]. Le chef de l'opposition Scullin attaqua avec véhémence le gouvernement en blâmant le premier ministre pour avoir créé un environnement industriel tendu ; il défendit que les arbitrages fédéraux garantissaient de nombreux droits des ouvriers et qu'ils étaient parfaitement compatibles avec les juridictions nationales. Il critiqua également le gouvernement pour la croissance du niveau de la dette et les problèmes économiques[125]. Le jour de l'élection, le gouvernement fut sévèrement battu et le parti nationaliste perdit plus de la moitié de ses sièges. Pour couronner le tout, Bruce fut battu dans sa circonscription de Flinders par le travailliste Jack Holloway[139]. Il fut ainsi le premier premier ministre en exercice à perdre son propre siège, un événement qui ne se reproduisit pas avant 2007[140]. Bruce accepta sa défaite de manière mesurée en déclarant : « Le peuple a dit qu'il ne veut plus de mes services et j'accepte le bannissement dans lequel il m'a envoyé[141] ».

Stanley Bruce présidant le conseil de la Société des Nations en 1936

Bruce représenta l'Australie à la Société des Nations et obtint qu'elle participe à son conseil de 1933 à 1936. Il s'opposa aux sanctions contre le Japon après son invasion de la Mandchourie en 1933 pour ne pas menacer les relations commerciales et la paix dans le Pacifique[161]. De manière générale, il ne souhaitait pas que la Société sanctionne ses membres car il considérait qu'elle n'avait pas la puissance économique ou militaire pour qu'elles soient efficaces et il craignait que cela n'entraîne la désintégration de l'organisation, une perspective renforcée après le départ du Japon et de l'Allemagne en 1933[162]. Durant la crise d'Abyssinie, il demanda également la modération à l'encontre de l'Italie car des sanctions ne permettraient pas d'empêcher la guerre avec l'Éthiopie et aliénerait l'Italie, alors un allié potentiel contre l'Allemagne[162]. Il demanda des politiques de réarmement plus importantes en France et au Royaume-Uni pour mieux faire respecter les décisions de la Société. Bruce devint président du conseil en 1936 à l'apogée de la crise d'Abyssinie après l'échec du pacte Hoare-Laval mais de nouvelles négociations ne permirent pas d'éviter un conflit[163]. Durant sa présidence, il échoua également à obtenir une réponse à la remilitarisation de la Rhénanie par l'Allemagne. Même si cela ne fit pas vaciller son optimisme quant au potentiel de la Société, il la jugeait condamnée sans des réformes profondes[164]. Il fut choisi par la Turquie pour président la conférence de Montreux qui déboucha sur un accord sur la libre circulation dans les Détroits, une question importante pour Bruce de par son statut de vétéran de la bataille des Dardanelles[165]. Malgré les difficultés de sa présidence, l'historien Francis Walters estima que Bruce fut « peut-être le meilleur des nombreux dirigeants de premier rang qui présidèrent aux conseils, aux conférences ou aux comités de la Société[163] ».

En 1937, l'attention de Bruce s'était tournée vers la coopération internationale dans les domaines économiques et sociaux qui, selon lui, avait de meilleures perspectives de succès et était d'une plus grande importance pour l'humanité[165]. Il s'intéressa notamment à la promotion de l'agriculture et travailla étroitement avec le nutritionniste John Boyd Orr durant les années 1930[166]. En 1937, il présenta un « plan d'apaisement économique » s'appuyant sur ces travaux et destiné à réduire les tensions internationales en relançant le commerce international et en améliorant les niveaux de vie en Europe via une baisse des prix de l'alimentation, l'octroi de subventions aux zones rurales, une amélioration des conditions de travail et des aides au logement. Les barrières douanières seraient progressivement réduites tandis que les nations européennes sortant de la crise seraient réintégrées à l'économie mondiale[167]. Préfigurant la logique du plan Marshall, Bruce estimait que les problèmes sociaux et économiques précipitaient les peuples vers le fascisme et le communisme et que la paix était étroitement associée au commerce[168]:

« Je pense fermement qu'il sera impossible de trouver une solution aux problèmes politiques de l'Europe et d'écarter le cauchemar actuel à moins que quelque chose ne soit fait pour améliorer la situation économique…. il est vital pour le prestige et le futur bien-être de la Société qu'elle prenne un rôle actif pour arriver à un apaisement économique[169]. »

Bruce lors de la conférence de Montreux en 1938

Ce programme fut soutenu par le secrétaire général Joseph Avenol, qui était également conscient du besoin immédiat de réforme de l'organisation, mais il ne parvint pas à rassembler le soutien des principaux États membres[170]^,[171]. Le nouveau premier ministre britannique Neville Chamberlain rejeta notamment l'idée et la Société commença à perdre toute autorité alors que la guerre approchait. Bruce continua néanmoins à demander une réforme et un comité fut créé en ce sens en 1939 après l'échec des accords de Munich et de la politique d'apaisement de Chamberlain. Ce comité, qui se réunit en juillet et août 1939, proposa un élargissement important des précédentes propositions de Bruce pour une coopération international mais ses travaux furent rendus caducs par le début de la Seconde Guerre mondiale[172].

Dans la période qui précéda la Seconde Guerre mondiale, Bruce et Lyons avaient défendu la politique d'apaisement de Chamberlain malgré les revers de la remilitarisation de la Rhénanie, de l'Anschluss et de la crise de Munich[173]. Même durant la drôle de guerre, Bruce continua à défendre la mise en place d'un système international durable pour maintenir la paix via un désarmement mutuel, l'expansion du commerce international et la création d'organisations destinées à répondre aux questions sociales et économiques[174]. Il était devenu un conseiller proche de personnalités conservatrices comme Anthony Eden et Neville Chamberlain[175] et transmit l'opinion de l'Australie et des dominions en général selon laquelle les négociations avec l'Allemagne nazie étaient préférables à la guerre[176]. Lorsque Lyons mourut en avril 1939, Earle Page et Richard Casey demandèrent personnellement à Bruce de revenir en Australie pour redevenir premier ministre. Il posa comme conditions d'être autorisé à siéger au Parlement comme un indépendant et à présider un gouvernement d'unité nationale. Ces conditions étaient politiquement inacceptables, peut-être à dessein, et Robert Menzies devint le chef de l'UAP[177].

Bruce buvant le thé avec des troupes australiennes à Londres en 1940

La déclaration de guerre du Royaume-Uni à l'Allemagne le 3 septembre 1939 fut suivie quelques heures plus tard par celle de l'Australie. Bruce fut fréquemment en conflit avec le gouvernement britannique après l'accession au poste de premier ministre de Winston Churchill en mai 1940 car ce dernier tendait à voir les dominions comme des colonies semi-dépendantes au service de Londres[178] tandis que Bruce voyait l'Empire comme une alliance internationale dans laquelle les dominions devaient participer à l'élaboration de la stratégie impériale[179]. La priorité mise par les Britanniques sur le théâtre européen alarma les Australiens étant donné l'éloignement des colonies d'Extrême-orient et de la perspective grandissante d'une guerre avec le Japon[180]. Cette possibilité devint réalité en décembre 1941 et après une série de désastres militaires dont notamment la chute de Singapour, le gouvernement australien parvint finalement à obtenir que Bruce participe au Cabinet de guerre britannique en tant que représentant de l'Australie[181].

Bruce entra néanmoins dans de fréquentes disputes avec le style autocratique de Churchill et son manque de concertation avec le Cabinet sur les décisions militaires ; à son grand dam, il était régulièrement exclu des réunions[182]. Devant la crainte d'une invasion de l'Australie en 1942, Bruce affronta directement Churchill à plusieurs reprises pour obtenir un accroissement de l'aide du Royaume-Uni mais de manière générale, ce dernier l'ignorait ou l'écartait des travaux du gouvernement[183]. Bien que cédant en apparence devant les pressions exercées par les dominions pour participer à la prise de décisions, Churchill marginalisait ou ignorait cette représentation[184]. Bruce persista dans ces relations difficiles jusqu'en mai 1944 lorsque désabusé, il démissionna pour représenter différemment l'Australie à Londres[185]. Malgré ses relations houleuses avec Churchill, Bruce était tenu en haute estime par de nombreux membres du Cabinet et notamment par les futurs premiers ministres Clement Attlee et Anthony Eden tandis que son obstination pour défendre les intérêts des dominions durant le conflit lui valut les félicitations du nouveau premier ministre australien John Curtin et des autres dirigeants des dominions[186].