Conseil de sécurité des Nations unies

L'article 24 de la Charte définit le Conseil de sécurité des Nations unies ainsi : « Afin d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. »

Les attributions exactes et les modalités d'action du Conseil sont précisées dans le chapitre V (Conseil de sécurité), article 26, dans les chapitres VI (Règlement pacifique des différends) et VII (Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression), et dans certains articles du chapitre VIII (Accords régionaux). »

Peinture murale de Per Krohg.

5 membres permanents pourvus d'un droit de veto

Pays	Groupe	Ambassadeur
Chine	Asie-Pacifique	Zhang Jun
États-Unis	Europe occidentale et autres	Linda Thomas-Greenfield
France	Europe occidentale et autres	Nicolas de Rivière
Royaume-Uni	Europe occidentale et autres	Barbara Woodward
Russie	Europe orientale	Vassili Nebenzia

Il est à noter qu'à l'époque, les cinq pays ont été pourvus d'un droit de veto, partageant le statut suivant :

• puissance géographique
• puissance démographique
• puissance diplomatique
• puissance militaire
• puissance nucléaire

De 1971 à 2006, les États-Unis ont usé 76 fois de leur droit de véto, contre 24 fois pour le Royaume-Uni, 14 fois pour la France, 13 fois pour l’URSS puis la Russie, et 2 fois pour la Chine[2]. En plus de ces cinq membres permanents, le Conseil de sécurité est composé de 10 membres non permanents, non pourvus du droit de veto. La résolution 1991[3] de l'Assemblée générale des Nations unies (votée le 17 décembre 1963) a fixé leur répartition de la manière suivante :

• cinq États membres du groupe des États d’Afrique et du groupe des États d’Asie-Pacifique (en général, trois d'Afrique et deux d'Asie-Pacifique)
• un État membre du groupe des États d’Europe orientale
• deux États membres du groupe des États d’Amérique latine et des Caraïbes
• deux États membres du groupe des États d’Europe occidentale et autres États

Les membres non permanents ont un mandat de deux ans ; chaque année ils sont renouvelés par moitié par un vote à la majorité des deux tiers de l'Assemblée générale ; les membres sortants ne sont pas immédiatement rééligibles.

Les membres non permanents sont :

1^er janvier 2020 - 31 décembre 2021

Pays	Groupe	Ambassadeur
Estonie	Europe orientale	Sven Jürgenson
Niger	Afrique	Abdou Abarry
Saint-Vincent-et-les-Grenadines	Amérique latine et Caraïbes	Rhonda King
Tunisie	Afrique	Tarek Ladeb
Viêt Nam	Asie-Pacifique	Dang Dinh Quy

1^er janvier 2021 - 31 décembre 2022

Pays	Groupe	Ambassadeur
Kenya	Afrique	Martin Kimani Mbugua
Irlande	Europe occidentale et autres	Geraldine Byrne Nason
Norvège	Europe occidentale et autres	Mona Juul
Inde	Asie-Pacifique	T. S. Tirumurti
Mexique	Amérique latine	Juan Ramón de la Fuente Ramírez

Conseil de sécurité au sein de l'ONU.

• La présidence du Conseil de sécurité est assurée pendant un mois par chaque membre selon le principe de la présidence tournante, selon l'ordre alphabétique anglais du nom de pays.
• Le secrétariat général des Nations unies assiste à toutes les séances du Conseil et peut y intervenir, mais ne vote pas.
• Si un État membre ne faisant pas partie du Conseil est en cause dans une question discutée, il peut assister à ces séances et y intervenir, mais ne vote pas.
• Si un État membre faisant partie du Conseil est en cause dans une question discutée, il s'abstient de voter.

• Commission de consolidation de la paix des Nations unies : appuie les efforts de maintien de la paix dans les pays sortants d'un conflit par la mobilisation des acteurs (institutions telles que les gouvernements ou ONG), de ressources et de recommandations stratégiques quant au développement.
• Comités des sanctions : peut prendre des « mesures coercitives pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales », pouvant aller de la sanction économique à l'intervention militaire.
• Comité contre le terrorisme (en) : « œuvre pour renforcer la capacité des États membres à empêcher les actes de terrorisme sur leur sol ainsi qu'au-delà ».
• Comité 1540 : chargé d'examiner la mise en œuvre par les pays membres de la résolution 1540 relative à la non-prolifération des armes de destruction massive. Il soumet rapports périodiques et, s'il y a lieu, des recommandations au Conseil de Sécurité.
• Conseil des droits de l'Homme de l'ONU : examine la question des droits de l'Homme tour à tour de tous les pays membres à l'aide de documents fournis par les dits pays et d'organisations indépendantes en vue d'en améliorer le respect.
• Fonds d'indemnisation des Nations unies : examine les demandes d'indemnisation et verse des indemnités aux victimes koweïtiennes de l'invasion et occupation irakienne durant la première guerre du Golfe.
• Force de maintien de la paix des Nations unies (Casques bleus) : armée temporaire composée de militaires issus de différents pays membres, ayant pour rôle « le maintien ou rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ».
• Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie : situé à La Haye, est chargé des poursuites et jugements à l'encontre des présumés responsables de violations graves des droits de l'Homme durant les guerres en Croatie, Bosnie-Herzégovine et au Kosovo.
• Tribunal pénal international pour le Rwanda : siégeant à Arusha, est chargé des poursuites et jugements contre les responsables de violations du droit international (notamment en ce qui concerne les génocides) au Rwanda et dans les États voisins au cours de l'année 1994.
• Commission de contrôle, de vérification et d'inspection des Nations unies : chargée du désarmement de l'Irak de ses armes de destruction massive et du contrôle fait sur ce pays visant à l'empêcher de se procurer ces mêmes armes à nouveau.
• Comité 1267 : connu comme le Comité des sanctions contre Al-Qaïda et les talibans.

Ils sont aujourd'hui au nombre de trois. Tous les pays du Conseil de Sécurité y participent, ce qui induit un changement régulier des représentants, du fait du renouvellement annuel de la moitié des membres non permanents.

• Comité d'experts chargé du règlement intérieur
• Comité d'admission de nouveaux membres
• Comité du Conseil de Sécurité pour les réunions hors Siège du Conseil

Toute décision du Conseil de sécurité doit être promulguée par un texte voté selon un quorum précis ; on nomme ces textes votés des résolutions. Chaque membre du Conseil de sécurité dispose d'une voix.

Il existe deux types de résolutions, celles portant sur des « questions de procédure », et les autres. Chacune ont un quorum différent : la première : « les décisions […] sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres » (article 27, alinéa 2) ; et la deuxième, « les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu [qu']une partie à un différend s'abstient de voter » (article 27, alinéa 3). La condition du deuxième cas sur le « vote affirmatif […] de tous les membres permanents » est ce qu'on nomme abusivement le « droit de veto », terme qui ne s'applique pas strictement ici : le droit de veto est un droit actif et a posteriori, celui d'invalider un texte adopté. On pourrait plus justement nommer cela « droit de blocage », puisque le mécanisme, passif, permet d'empêcher a priori l'adoption du texte. Un encyclopédiste n'ayant pas pour but de réformer les usages, on reprendra ici le terme usuel de « veto ».

Les résolutions du Conseil de sécurité sont des décisions à portée obligatoire : l'article 25 de la Charte dispose ainsi[4] : « Les Membres de l'Organisation conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte ».

Un débat actuel^[Quand ?] concerne l'étendue de la soumission du Conseil de sécurité à l'État de droit et la possibilité d'examiner la légalité de ses décisions. Actuellement, les décisions du Conseil sont limitées à travers trois moyens principaux[5] que sont : l'usage du droit de veto par l'un des membres du Conseil ; le vote d'une motion de censure par l'Assemblée générale (art. 10 de la Charte) ; et l'établissement d'une question préjudicielle à la Cour internationale de justice par l'Assemblée générale.

Ce problème a pu être soulevé par certains tribunaux, notamment dans l'affaire Tadić par le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (1997), l'affaire de l'attentat de Lockerbie par la Cour internationale de justice (avril 2002), et l'arrêt Kadi de 2008 de la Cour de justice des communautés européennes[5]. Enfin, la crédibilité même du Conseil à l'égard des États est invoquée en tant que limite de fait à son pouvoir[5].

Au 13 juillet 2006, le veto a été utilisé 258 fois avec, par ordre d'importance : 122 fois par l'Union soviétique/Russie, 81 fois par les États-Unis, 32 fois par le Royaume-Uni, 18 fois par la France et cinq fois par la Chine (dont 1 fois par Taïwan lorsqu'il avait un siège au Conseil de sécurité)[6]. Pour plus de la moitié, ces vétos se firent dans la première décennie après la création de l'ONU et dans la décennie 1976-1985 : 83 et 60 respectivement, soit 143 au total. Durant les années 1996-2006 il fut utilisé treize fois seulement, soit 2,5 fois moins souvent que dans la précédente décennie qui en compta le moins (1956-65 avec 31 vétos). Entre 1946 et 2006, on constate une inversion entre les États-Unis et l'URSS (puis la Russie) puisque, dans les trois premières décennies, les premiers ont utilisé ce moyen seulement douze fois (dont aucune fois dans les deux premières), contre 113 fois pour les seconds, alors que dans les trois dernières décennies les premiers en usèrent 69 fois, contre neuf fois pour les seconds (dont une seule dans la dernière décennie). Parmi ces vétos, un bon nombre (59) furent des refus d'admission de nouveaux membres, surtout dans les deux premières décennies (membres généralement admis ultérieurement) et surtout par l'URSS.

La vague de décolonisations, de la fin des années 1940 au milieu des années 1960, la progression démographique de l'Asie, de l'Afrique et de l'Amérique latine, la stagnation parallèle de l'Union soviétique (et de la CEI) et son éclatement, la stagnation de la Russie, la France et du Royaume-Uni, font qu'aujourd'hui, même avec les 1,4 milliard de Chinois, ces membres permanents ne représentent en 2006 que 30 % de la population mondiale, dont 20 % pour la seule Chine, contre plus de 50 % en 1945, dont moins de 15 % pour la Chine. Cette situation explique pourquoi une large partie des États membres, depuis les années 1970 surtout, conteste, sinon l'existence même des membres permanents, du moins le choix de ceux actuels ou le nombre de membres permanents, voire de non permanents. C'est ainsi que des pays comme l'Afrique du Sud, l'Algérie[7], l'Allemagne, le Brésil, l'Égypte, l'Inde, l'Indonésie, le Japon, le Nigeria ou l'Italie souhaitent devenir membres permanents.

Une autre source de problème est la clause sur le « vote affirmatif […] de tous les membres permanents », qui empêche régulièrement l'adoption de résolutions répondant pourtant aux critères exposés dans les chapitres VI et VII, parce qu'un ou plusieurs membres permanents désirent, pour des raisons diverses, que les questions posées ne soient pas réglées au niveau du Conseil de sécurité, notamment quand ces résolutions proposent des mécanismes coercitifs (embargos, blocus) ou des interventions directes de forces sous mandat de l'ONU.

Cela est le cas avec l'attaque d'Israël sur le Liban, le non-respect de ses engagements en matière nucléaire de l'Iran, l'essai d'une bombe nucléaire par la Corée du Nord, ou dans le cadre de la guerre civile syrienne : dans chacun de ces cas, l'un des membres permanents a bloqué l'adoption d'une résolution coercitive, y compris quand une précédente résolution avait posé une date butoir après laquelle ce type de mesures devait être pris.

La question de la représentativité des membres non permanents et de leur nombre est récurrente depuis les années 1960. L'amendement à la Charte de décembre 1963 visait précisément à corriger cela en faisant passer leur nombre de six à dix et en fixant des quotas par zones. Mais depuis, la bascule démographique et les changements géopolitiques font que certaines régions sont sous-représentées. Le groupe « Asie-Afrique », par exemple, représente 65 % de la population, hors membres permanents, pour 50 % des sièges, alors que l'Amérique latine représente 10 % de la population et 20 % des membres. Plusieurs propositions ont été faites ces trois dernières décennies, dont certaines sont exposées ci-après.

Autre problème récurrent, la concurrence pour les sièges non permanents qui entraîne quelquefois de sévères blocages. On a le cas notable, en 1979, des 155 tours de scrutin qui ne parvinrent pas à départager Cuba, soutenue par le bloc de l'Est et la Colombie soutenue par l'Occident. C'est finalement le Mexique, plus « neutre », qui fut élu. En 2006, on a retrouvé un problème similaire, cette fois entre un candidat réputé « mondialiste » (le Guatemala) contre un candidat réputé « altermondialiste » (le Venezuela). Après 47 tours de scrutin, au 2 novembre 2006, ni le Guatemala ni le Venezuela n'avaient réussi à obtenir les 128 voix nécessaires (deux tiers des votants à l'Assemblée générale qui compte 192 États membres). C'est finalement au profit du Panama, candidat de consensus, que les deux pays se retireront. Le 7 novembre 2006, le Panama est élu membre non permanent au Conseil de sécurité pour deux ans, représentant le groupe des pays d'Amérique latine et des Caraïbes. Il a recueilli 164 voix au 48^e tour de scrutin.

L'activité du Conseil de sécurité a notablement augmenté depuis la fin de la guerre froide. En effet, il s'était réuni 2 903 fois entre 1946 et 1989, adoptant 646 résolutions, soit moins d'une quinzaine par an, alors que pour la seule décennie 1990-2000, il se réunit 1 183 fois, adoptant 638 résolutions, soit environ 64 par an[8]. Par ailleurs, lors des 44 premières années du Conseil, celui-ci adopta 24 résolutions sous le chapitre VII de la Charte ; en 1993, il en adoptait autant chaque année[8].

Le principal problème est lié à la situation des membres permanents. Le fait qu'un seul peut empêcher l'adoption d'une résolution, même dans le cas où les quatorze autres membres y sont favorables, induit trois phénomènes qui entravent le bon fonctionnement du Conseil de sécurité :

• Le blocage complet d'une résolution (veto), qui a été très important durant les premières décennies de l'ONU, alors en pleine guerre froide ;
• Les négociations infinies qui retardent l'adoption d'une résolution, aboutissent régulièrement à des textes beaucoup moins contraignants que ne le requerrait la situation et arrivent souvent après le plus grave de la crise discutée (on en a eu l'exemple avec le Rwanda en 1994, et on l'a de nouveau avec le Darfour en 2006) ;
• Les résolutions comminatoires avec date butoir, qui ne sont pas suivies d'une résolution exécutoire après cette date, ou du moins, pas selon les modalités prévues par la précédente résolution (cf. pour 2006, les cas évoqués de l'Iran, d'Israël et de la Corée).

Toujours lié au statut des membres permanents, mais aussi au manque de volonté, tant de l'ensemble (ou d'une majorité) des membres du Conseil de sécurité que de l'Assemblée générale, il arrive très souvent que des résolutions restent pendantes sur une durée importante, parfois au-delà d'un point où elles deviennent inexécutables. Le cas le plus significatif est celui de la « crise du Moyen-Orient », terme qui désigne habituellement les divers conflits inter- ou intra-étatiques (et les situations liées) concernant les pays voisins d'Israël, que ce soit avec ce pays ou entre eux : Israël même, l'Égypte, le Liban, la Syrie, la partie palestinienne de l'ancienne Palestine mandataire et, moindrement, la Jordanie et l'Irak. C'est le sujet qui a donné lieu, depuis 1948, au plus grand nombre de résolutions : 255 sur 1 718 (au 18 octobre 2006), soit environ une sur sept, et une moyenne de quatre par an. La résolution 1685 (en) du 13 juin 2006 « Demande aux parties concernées d’appliquer immédiatement sa résolution 338 (1973) du 22 octobre 1973 ». Entre-temps, plus de 100 résolutions sont passées, dont au moins trois demandant la même chose.

Cas inverse : en 1975 et 1976, plusieurs résolutions ont soulevé la question du Timor oriental ; dans la dernière, en date du 22 avril 1976, « [Le Conseil de sécurité] demande au gouvernement indonésien de retirer sans plus tarder toutes ses forces du territoire » et se conclut par ces mots : « [Le Conseil de sécurité] décide de demeurer saisi de la question ». La résolution suivante sur la question est votée… le 7 mai 1999. Entre-temps, l'Indonésie avait annexé de fait le Timor oriental et en avait fait sa 27^e province.

Outre le fait que certaines résolutions comminatoires ne résultent pas d'une résolution exécutoire, de nombreuses résolutions de cet ordre sont en fait inexécutées, ou incomplètement exécutées, parce que les États membres refusent de prêter les moyens humains, matériels et financiers suffisants pour leur exécution, ou parce que la situation a été mal évaluée et que la mission entreprise est interrompue avant que les objectifs soient réalisés. Le cas emblématique de ces deux situations est celui de la crise somalienne de 1991 (qui est encore en cours en 2016). En mai 1992, une mission d'interposition est envoyée, mais avec des moyens humains et matériels très en dessous de ce qui est nécessaire dans un cas comme celui-ci, une guerre civile généralisée opposant au moins cinq factions et touchant l'ensemble du territoire : moins de 1 000 hommes et un appui logistique presque inexistant. En décembre, sous la pression des États-Unis, le Conseil de sécurité décide de mettre en place une mission plus adaptée, avec le déploiement à terme de quelque 40 000 hommes et d'un soutien logistique ad hoc.

Quelques mois plus tard, la nouvelle administration des États-Unis en place depuis janvier 1993 décide de réduire considérablement son appui et retire une grande partie de ses troupes, qui formaient l'essentiel de la mission, et de ses moyens, et en mai 1993, la réussite initiale de la mission devient l'instrument de son échec : les factions tournent à leur profit l'amélioration des infrastructures réalisée par les troupes de l'ONU, et commencent même à attaquer celles encore sur place. Les États-Unis changent alors de nouveau de tactique et décident de redéployer des troupes, mais cette fois en dehors de la responsabilité de l'ONU, pour « faire la guerre aux factions », ce qui a pour résultat de détruire les infrastructures reconstruites, de toucher en priorité les civils somaliens et de réinstaller la famine dans les zones les moins accessibles. La mission continuera jusqu'en mars 1995, sans résultat autre que d'avoir permis, pendant ce « répit », le réarmement des factions, et après son départ la guerre civile reprendra au point où elle en était trois ans auparavant. Cela illustre une des grandes faiblesses de l'ONU : elle ne dispose pas d'un corps d'intervention et d'un état-major autonomes, ce qui était pourtant prévu dans la Charte de 1945 (articles 45 à 47).

Un groupe de travail, créé en 1993, a proposé en 1996 d’inclure cinq nouveaux membres permanents, comprenant l’Allemagne, le Japon et trois nations du tiers monde, et suggéré de créer quatre autres sièges de membres non permanents dans le but d’accroître la représentativité du Conseil ; le président français Jacques Chirac s’y était déclaré favorable dans un article du quotidien français Le Monde, le 22 septembre 1996. En 1997, les États-Unis recommandèrent cinq nouveaux sièges permanents avec un système de rotation et le souci que le Conseil ne dépasse pas vingt membres pour rester efficace.

La France est favorable à une réforme du Conseil de sécurité des Nations unies, qui se traduirait principalement par son élargissement. « Je souhaite faire avancer la réforme du Conseil de sécurité pour permettre à de nouveaux membres permanents comme non permanents d’y siéger », a déclaré François Hollande le 27 août 2012 lors de la XX^e Conférence des Ambassadeurs[9]. Il s'agit, pour la France, que cette structure centrale de l'ONU « s'adapte aux réalités du XXI^e siècle »[10], c'est-à-dire en prenant en compte l'émergence de nouvelles grandes puissances sur la scène internationale et la fin de l'affrontement idéologique entre les deux blocs de la guerre froide.

La France soutient les candidatures de l'Allemagne, du Brésil, de l'Inde et du Japon à un poste de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Elle souhaite également une meilleure représentativité de l'Afrique, « notamment parmi les membres permanents ». Sans se positionner, elle propose enfin de discuter de l'hypothèse de la présence d'un pays arabe au Conseil comme membre permanent.

Pour sa part, le septième secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, soutient un plan comprenant l'ajout de six nouveaux membres permanents. Outre les quatre pays proposés par la France, il s'agirait d'attribuer deux sièges à l'Afrique. Les États pouvant y prétendre pourraient être l'Afrique du Sud, pays le plus prospère du continent, et l'Égypte, qui représenterait alors les pays musulmans et le monde arabe. On se retrouverait ainsi avec vingt-et-un membres dont onze permanents couvrant l'ensemble des continents et des grandes religions.

Organe principal de l'ONU, le Conseil de sécurité est incontournable. C'est lui qui porte la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Les pays qui y siègent, en permanence ou non, en tirent une capacité d'influence et ont, par conséquent, un poids politique particulier. Sur le plan diplomatique, l'hypothèse d'un élargissement entraîne donc des rivalités régionales.

Dans le cas du scénario français, la perspective de voir l'Inde devenir un membre permanent se heurte à des réticences pakistanaises. Idem en Europe, avec la candidature allemande qui pourrait froisser l'Italie ou l'Espagne. En Asie, le Japon aura à composer avec les réserves de la Chine et de la Corée du Sud. Enfin, le Brésil fera face au mécontentement argentin et mexicain. Concernant le plan soutenu par Kofi Annan, c'est le Nigeria ou l'Algérie qui pourrait donner de la voix pour contester les sièges égyptien et sud-africain.

L’ancien ministre français de la Défense Paul Quilès proposait en 2000 de restreindre le veto aux questions de recours à la force, et d’obliger à motiver sa mise en œuvre pour remédier à l’immobilisme. Au moment des exactions en Syrie, en 2012, le secrétaire général d'Amnesty International Salil Shetty a déclaré qu'« Il doit y avoir un moyen qui, lorsqu'il s'agit d'abus de droits de l'Homme à l'échelle dont nous parlons, rend l'utilisation du droit de veto tout simplement inacceptable ».

Celles-ci sont limitées dans le temps depuis 2000 ; on est passé ainsi d’une logique punitive à une logique incitative. Des obstacles importants demeurent pour une réforme en profondeur du Conseil de sécurité. La procédure de révision de la charte est en effet très contraignante : elle est prévue par l'article 109 de la Charte. Un vote à la majorité des deux tiers de l’Assemblée générale des Nations unies est nécessaire afin de réunir une Conférence générale des membres des Nations unies. La conférence recommande des modifications de la Charte qui entreront en vigueur lorsque 2/3 des États membres les auront ratifiées, conformément à leur droit interne, les cinq membres permanents compris.

• Composition du Conseil de sécurité des Nations unies.
• Fonctionnement du Conseil de sécurité des Nations unies.
• Résolution du Conseil de sécurité des Nations unies.
• Liste des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies.
• Liste des membres non permanents du Conseil de sécurité des Nations unies.
• Liste des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies par pays.
• Défense communautaire.
• Conseil de paix et de sécurité.
• Groupe des quatre

• Jean-Marc de La Sablière, Le conseil de sécurité des Nations unies, ambitions et limites, éditions Larmier, 2015
• (en) Stanley Meisler, United Nations : The First Fifty Years, New York, Atlantic Monthly Press, 1995, 386 p. (ISBN 978-0-87113-616-9, OCLC 32700169)

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