Autorité des marchés financiers (France)

L’Autorité des marchés financiers (AMF), créée par la loi n^o 2003-706 de sécurité financière du 1^er août 2003, est issue de la fusion du Conseil des marchés financiers (CMF), de la Commission des opérations de bourse (COB) et du Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF)[1].

Ce rapprochement a pour objectif de renforcer l'efficacité et la visibilité de la régulation de la place financière française.

L’AMF régule les acteurs et produits de la place financière française :

• les marchés financiers, leurs infrastructures et les marchés de quotas d’émission de gaz à effet de serre,
• les sociétés cotées,
• les intermédiaires financiers autorisés à fournir des services d’investissement ou des conseils en investissements financiers (établissements de crédit autorisés à fournir des services d’investissement, entreprises d’investissement, sociétés de gestion de portefeuille, conseillers en investissements financiers, démarcheurs),
• les produits d’épargne collective investie dans des instruments financiers.

Pour remplir ses missions, l’Autorité des marchés financiers :

• édicte des règles,
• autorise les acteurs, vise les documents d’information sur les opérations financières et agrée les produits d’épargne collective,
• surveille les acteurs et les produits d’épargne soumis à son contrôle,
• mène des enquêtes et des contrôles,
• dispose d’un pouvoir de sanction,
• informe les épargnants et propose un dispositif de médiation.

L’article L621-1 du Code monétaire et financier (noté ici CMF) dispose que l'Autorité des marchés financiers est une autorité publique indépendante (une autorité administrative indépendante dotée de la personnalité morale). Elle est donc investie de prérogatives de puissance publique et peut ester en justice et toute personne juridique peut agir contre elle[2].

Le président est nommé par décret du président de la République pour un mandat de cinq ans, non renouvelable. Le président de l'Autorité des marchés financiers prend les mesures appropriées pour assurer le respect des obligations et interdictions résultant des incompatibilités de fonctions.

Michel Prada est le premier président de 2003 au 15 décembre 2008, date à laquelle lui succède Jean-Pierre Jouyet. Sous la présidence de ce dernier, la loi de régulation bancaire et financière est promulguée[3]. Elle lui confère, ainsi qu'à l'Autorité qu'il préside, de nouvelles prérogatives et missions. Plusieurs réformes au sein de l'autorité sont ainsi mises en application au niveau des sanctions : publicité des sanctions, relèvement du plafond des amendes, mise en place du principe de transaction, droit du collège à faire appel des décisions de la commission des sanctions et au niveau de la défense : davantage de place laissée au débat contradictoire[4]^,[5].

En juillet 2012, après une présidence de l'AMF par intérim assurée par Jacques Delmas-Marsalet, les commissions parlementaires compétentes donnent leur feu vert à la nomination de Gérard Rameix à la tête de l'AMF, en remplacement de Jean-Pierre Jouyet[6]. Il est nommé président de l'AMF par un décret en date du 1^er août[7].

Par décret du Président de la République en date du 24 juillet 2017, Robert Ophèle est nommé président de l’Autorité des marchés financiers à compter du 1^er août 2017. Il succède à Gérard Rameix[8].

Il s'agit de Thierry Francq (2009), puis Benoît de Juvigny (2012).

L’article L621-3 I dispose que le Directeur général du Trésor ou son représentant siège auprès de toutes les formations de l'AMF sans voix délibérative. Les décisions de la commission des sanctions sont prises hors de sa présence. Il peut, sauf en matière de sanctions, demander une deuxième délibération dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État[9].

Ce service, confié à un conseiller juridique, est à l'identique le service de médiation de la COB, dont le premier médiateur a été Marie-Claude Robert.

Actuellement, le médiateur de l'AMF est un magistrat en détachement depuis novembre 2011, Marielle Cohen-Branche[10].

Les services et personnels sont dirigés par le secrétaire général de l’AMF. La fonction est successivement occupée par Gérard Rameix puis Thierry Francq à compter du 1^er mars 2009. Les moyens de l'Institution ont été renforcés et elle compte environ 450 collaborateurs en 2016[11].

Celui-ci est nommé par le président de l’AMF après avis du collège et après agrément du ministre de l’Économie. Le personnel, nombreux, est composé pour partie d’agents contractuels de l'État et pour partie d’agents à statut de droit privé.

L’AMF est dotée d’une véritable autonomie financière. Son budget est arrêté par le collège sur proposition du secrétaire général. Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables. Elle perçoit le produit des taxes établies à l'article L. 621-5-3. Un décret en Conseil d'État fixe le régime indemnitaire de ses membres, son régime comptable et les modalités d'application.

En 2010, sous l'impulsion de Jean-Pierre Jouyet[12], les ressources de l'AMF sont augmentées par le Parlement afin qu'elle puisse assurer les nouvelles missions conférées par le législateur dans la loi de régulation bancaire et financière et pour qu'elle puisse s'adapter aux nouvelles technologies utilisées sur les marchés financiers[13].

Les biens immobiliers appartenant à l'Autorité des marchés financiers sont soumis aux dispositions du code général de la propriété des personnes publiques applicables aux établissements publics de l'État.

Afin d’élargir son dispositif d’étude et de veille stratégique, l’Autorité des marchés financiers s’est dotée d’un Conseil scientifique composé de personnalités reconnues du monde académique et financier.

Les décisions de chaque formation de l'Autorité des marchés financiers sont prises à la majorité des voix. En cas de partage égal des voix, sauf en matière de sanctions, la voix du président est prépondérante. En cas d'urgence constatée par son président, le collège peut, sauf en matière de sanctions, statuer par voie de consultation écrite. Un décret en Conseil d'État fixe les règles applicables à la procédure et aux délibérations des formations de l'Autorité des marchés financiers. L'Autorité des marchés financiers détermine dans son règlement général les modalités de mise en œuvre de ces règles.

En matière de sanctions, une décision de la COB a été annulée par la Cour d’Appel de Paris en mars 2000 pour non-respect de l’article 6 de la CEDH. C'est pourquoi le législateur a instauré une séparation entre Collège et Commission des sanctions pour respecter l’article 6 de la CEDH concernant les règles du procès équitable selon lesquelles ceux qui déclenchent les poursuites, qui instruisent (en l’espèce le collège de l’AMF) et ceux qui statuent sur la culpabilité et la sanction (en l’espèce la Commission des sanctions de l’AMF) ne doivent pas être les mêmes personnes.

Il a été qualifié d’organe plénier c’est-à-dire de plein exercice. Il prend toutes les décisions qui ne relèvent pas de la commission des sanctions et arrête toutes les décisions individuelles en matière d’offre publique d’acquisition.

Le collège comprend, outre un Président, quinze membres nommés conformément à l’article L 621-2 du CMF[14] c’est-à-dire qu’ils sont désignés par les autorités publiques ou politiques en raison de leur compétence en matière juridique et/ou financière.

Par exemple :

• Un conseiller d'État désigné par le vice-président du Conseil d'État ;
• Un conseiller à la Cour de cassation désigné par le premier président de la Cour de cassation ;
• Un conseiller maître à la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes ;
• Un représentant de la Banque de France désigné par le gouverneur ;
• Le président du Conseil national de la comptabilité, etc.

C’est la grande innovation de la loi instituant l’AMF.

Elle est composée de douze membres qui sont nommés selon des critères voisins du collège :

• 2 membres nommés parmi les membres du Conseil d’État,
• 2 membres nommés parmi les conseillers de la Cour de cassation,
• 6 membres nommés parmi la société civile par le ministre de l'Économie à raison de leur compétence juridique et financière,
• 2 membres nommés parmi les représentants des salariés.

La Commission des sanctions est composée de deux sections de six membres. Pour les affaires importantes, les sections peuvent se réunir en séance plénière.

L’article L. 621-2, paragraphe I du CMF prévoit que l’AMF peut aussi se doter de commissions spécialisées et de commissions consultatives. Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, le collège peut donner délégation à des commissions spécialisées constituées en son sein et présidées par le président de l'Autorité des marchés financiers pour prendre des décisions de portée individuelle. Le collège peut également constituer des commissions consultatives, dans lesquelles il nomme, le cas échéant, des experts pour préparer ses décisions.

L'AMF est investie d’un pouvoir réglementaire proche de celui dont disposait la COB. Ce pouvoir se traduit par l’adoption d’un Règlement général unique (RGU).

Ce RGU comprend notamment :

• Les règles qui s’imposent aux émetteurs faisant appel public à l'épargne ou aux émetteurs d'instruments financiers sur les marchés financiers.
• Les règles relatives aux offres publiques (OPA, OPE, etc.).
• Les conditions d’exercice des professionnels des marchés financiers (comme les prestataires de service d’investissement, les entreprises de marché, les chambres de compensation et leurs adhérents, etc.).
• Les règles de déontologie des personnels de l’AMF.

L'AMF a publié le livre I^er de son nouveau RGU par arrêté du 12 octobre 2004[15]. Pour l’application de son RGU, l’AMF peut publier des instructions et des recommandations qui sont destinées à préciser l’interprétation du RGU.

Comme la COB ou le CMF, l’AMF dispose du pouvoir d’effectuer des contrôles et des enquêtes tendant à veiller à la régularité des opérations effectuées sur les marchés financiers et au respect des obligations professionnelles auxquelles sont tenues les professionnels des marchés financiers.

Dans le cadre de ses contrôles, les agents de l’AMF peuvent se rendre dans tout local à usage professionnel, se faire remettre tout document quel qu'en soit le support et en obtenir une copie, mais non procéder à des perquisitions ou saisies sauf à en être dûment autorisés par un juge sur requête préalable.

À l’instar de la COB et du CMF, l'AMF est investie d’un pouvoir d’injonction directe et indirecte qui s’étend à l’ensemble de ses missions.

C’est le pouvoir d’ordonner à toutes personnes se livrant à une pratique de nature à porter atteinte aux droits des épargnants de mettre fin sans délai à ces pratiques. C’est un pouvoir important et il est donc prévu que les personnes visées doivent être en mesure de faire connaître par écrit leurs observations au collège de l’AMF dans un délai de 3 jours ouvrés avant toute sanction.

C’est le pouvoir qu’a le président de l’AMF de saisir le président du tribunal de grande instance de Paris statut en la forme des référés pour qu’il ordonne à toute personne de mettre fin à des pratiques contraires à des textes législatifs ou réglementaires concernant les marchés financiers.

L’AMF est dotée de tous les pouvoirs de sanction administratif et disciplinaire dont disposaient la COB, le CMF et le CDGF. Toutefois les pouvoirs de déclenchement des enquêtes, de poursuites et les pouvoirs de sanctions sont scindés.

En cas de soupçon d’infraction le secrétaire général de l’AMF transmet le dossier au Collège. Celui-ci décide s'il déclenche des poursuites. Le cas échéant, le dossier est transmis à la Commission des sanctions.

Puis la Commission des sanctions désigne en son sein un rapporteur - une sorte de juge d’instruction - et c’est elle qui se prononcera, après instruction, sans la présence du rapporteur, sur la culpabilité et le quantum d'une éventuelle sanction qu’il y a lieu de l'infliger.

• En matière d’offre publique d’acquisition et de sanction administrative de la COB c’était la Cour d’appel de Paris qui était compétente.
• En matière d'agrément et de sanction disciplinaire du CMF et de la COB, c’était le Conseil d'État qui était compétent.

Le législateur a maintenu la dualité de compétence entre juge administratif et juge judiciaire en matière de recours contre les décisions individuelles de l’AMF.

• Les recours contre les décisions relatives aux agréments ou aux sanctions infligées aux professionnels des marchés financiers sont de la compétence du Conseil d'État saisi dans un délai de deux mois après signification de la décision de sanction et de dix jours après publication des autres décisions.
• Les recours contre les décisions de portée individuelle autres que ceux cités relèvent de la Cour d’appel de Paris saisie dans un délai de quinze jours après publication des décisions.

Toutefois ces recours n'ont pas d'effet suspensif, sauf si la juridiction en décide autrement.

Dans le modèle de régulation « twin peaks », l'AMF est l'autorité de supervision des marchés financiers alors que la supervision et le contrôle des acteurs (financiers, bancaires et assurantiels) est assuré par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, qui regroupe les anciennes Commission bancaire (pour les banques), ACAM (pour les activités d'assurance et de mutuelles), le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement/CECEI (autorité d'agrément pour les banques), et le Comité des entreprises d'assurance (autorité d'agrément pour les assurances et mutuelles).

Par un arrêté datant du 30 janvier 2009 (Règlement Général de l’AMF, Livre III Prestataires, art.313-7-1.-I.), l’AMF a publié les modalités de cette certification : tout Prestataire de Services d’Investissement (PSI) doit s’assurer que les personnes physiques placées sous son autorité ou agissant pour son compte disposent des qualifications et de l’expertise appropriées ainsi que d’un niveau de connaissances suffisant

La vérification du niveau de connaissances minimales peut se faire :

• soit de manière interne par tout moyen à la convenance du PSI, mais selon une procédure formalisée (évaluation interne) et contrôlable par l’Autorité des marchés financiers ;
• soit en vérifiant que le collaborateur dispose d’une attestation de réussite à un examen certifié (évaluation externe).

Calendrier de mise en place de cette certification professionnelle des acteurs de marché :

Cette obligation entre en vigueur au 1^er juillet 2010, mais ne concerne que les nouveaux entrants (dispense pour les professionnels déjà en poste au 1^er juillet 2010, clause de « grand-père »), ainsi que les professionnels changeant de fonction et dont la nouvelle fonction entre dans le périmètre de la certification, avec un délai de six mois pour mise en conformité pour les PSI.

L'AMF régule les offres publiques françaises alors que la Financial Conduct Authority (FCA, régulateur équivalent au Royaume-Uni) ne régule pas les offres britanniques ; outre-Manche, ce rôle est dévolu à la Competition and Markets Authority (CMA) et au Panel on Takeovers and Mergers (Takeover Panel).

En mars 2006, de nombreux cadres d'EADS sont suspectés d'avoir cédé leurs actions EADS avant l'annonce publique des retards de livraison du gros porteur A380 le 13 juin 2006. Le cours de l'action plongera à la suite de cette annonce. L'AMF enquête alors sur cet éventuel délit d'initié de ces cadres. En avril 2008, le site Mediapart[17] publie le rapport d'enquête de l'AMF, qui fait état de très fortes suspicions. On y lit par exemple que « les investigations ont permis d'identifier trois informations privilégiées, détenues, en totalité ou en partie par les dirigeants d'EADS et ses actionnaires de contrôle, antérieurement à leurs interventions directes ou indirectes sur le marché du titre EADS ». Pourtant, le 17 décembre 2009, l'AMF, referme le dossier EADS sans aucune sanction[18].

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