Politique européenne d'immigration

Au XIX^e siècle et pendant la première moitié du XX^e siècle, les migrations s'effectuaient principalement d'Europe vers les autres continents ou entre les pays européens eux-mêmes, la plupart des pays européens sont devenus des terres d'émigration après la Seconde Guerre mondiale[2].

Le droit d'asile se forme depuis un demi-siècle au niveau européen avec la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés[2]. Il évolue sous l'effet de politiques communes apparaissant dans les années 1990 en relation avec la création de l'espace Schengen[3].

En 2002, seules la Lettonie, la Lituanie et la Pologne avaient un solde migratoire négatif[4]. La même année, le taux de migration net était de 2,8 pour 1000 dans les 25 pays aujourd'hui membres de l'Union européenne.

En 2010, il y avait 47,3 millions de personnes nées à l'étranger qui vivaient dans l'UE27, dont 16,0 millions (32 %) nés dans un autre État membre de l'UE27 et 31,4 millions (63 %) nés dans un pays hors de l'UE des 27. Au total, la population née à l'étranger comptait pour 9,4 % de la population totale de l'UE27[5].

Pour ce qui est des migrations internes entre États membres, on parle de mobilité en Europe.

Dans l'Union européenne, la politique relative à l'immigration se place dans le cadre institué par le traité d'Amsterdam.

Le Conseil européen de Tampere (octobre 1999) a programmé la réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et de justice institué par le traité d'Amsterdam (titre IV) pour fin 2004.

L'UE a inséré dans l'accord de Cotonou (2000), à visée économique, une clause-cadre obligeant les États ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) à prévoir des accords de réadmission de leurs ressortissants entrés irrégulièrement en Europe[6].

L'Italie a signé avec la Libye un traité italo-libyen d'amitié, de partenariat et de coopération en août 2008, qui prévoit entre autres la coopération libyenne dans la lutte contre l'émigration clandestine[7].

Le programme de La Haye[8], ensemble de dix priorités relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice adoptées lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, prévoit en ce qui concerne l'immigration, dans un délai de cinq ans :

• de mettre en place un plan relatif à l'immigration légale ;
• de favoriser l'intégration des immigrants dans les pays de l'Union en fournissant par exemple aux administrations locales et aux employeurs un recueil de bonnes pratiques.

Il a insisté sur la mise en place du Système d'information des visas (SIV), une base de données biométriques, ainsi que sur la création d'un « Fonds européen pour le retour », mis en place dans le cadre d'un sous-programme du Programme européen pour la protection des infrastructures critiques (PEPIC).

L'UE accueille très peu de réfugiés en comparaison avec les États-Unis ou le Canada : ainsi, selon la Commission européenne (2011), « Durant l'année 2010, environ 5 000 réfugiés ont été réinstallés dans l'ensemble de l'UE, chiffre à comparer avec les quelque 75 000 réfugiés réinstallés aux États-Unis la même année. En fait, les États membres de l'UE dans leur totalité acceptent actuellement moins de réfugiés réinstallés que le seul Canada[9]. »

L’externalisation de l’asile, est une expression d’usage courant dans les réseaux de spécialistes de l’asile et des migrations pour désigner une idée politique relativement simple ainsi que les politiques publiques qui la mettent en œuvre : il s'agit d'accorder l'asile aux exilés politiques, mais non sur le sol européen. L’idée n’est pas nouvelle mais devient plus explicite dans un projet du gouvernement autrichien en 1999 puis est théorisée en 2002 par le Haut Commissaire aux Réfugiés de l'ONU, Ruud Lübbers, ancien premier ministre des Pays-Bas et, en 2003, par le Premier Ministre britannique Tony Blair. Débattue peu de temps avant le Sommet de Thessalonique de juin 2003, elle s’institutionnalise ensuite en politique centrale de l’Union Européenne avec l’appui des gouvernements hollandais, danois, autrichien, italien notamment; et le soutien explicite ou implicite d’à peu près tous les autres.

D'après le sociologue Jérôme Valluy, la genèse de cette politique est d'abord technocratique (de septembre 2002 à juillet 2003) avant de donner lieu à une communication politique des ministres de l'intérieur des pays membres de l'Union Européenne (janvier 2004-novembre 2004)[10].

Au moment même de l'adoption du programme de La Haye (2004), qui prévoit une politique d'« externalisation de l'asile », le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), qui accompagne la politique d'immigration de l'UE, ouvrait un bureau au Maroc[11]^,[6]. Une série de camps d'exilés a ainsi été ouverte, en Mauritanie (à Nouadhibou, avec des fonds espagnols[12]), au Maroc (avec la promulgation de la loi n^o 02-03 sur l’entrée et le séjour des étrangers au Maroc du 26 juin 2003[13]) ou en Algérie (par exemple le camp d'Adrar[14] ou celui des Rochers, près de Tamanrasset) En juin 2009, l'UE annonçait qu'elle allait ouvrir un autre bureau de réception de demandes d'asile, avec le HCR, en Libye[15].

Dans les années 2010, l'Europe est confrontée à une forte augmentation du nombre des migrants - certains étant des réfugiés de la guerre civile syrienne -. Les nouveaux venus arrivent via la mer Méditerranée et les Balkans, depuis l'Afrique, le Moyen-Orient et l'Asie du Sud. L'Europe fait face à partir de 2014 à l'une des plus importantes crises migratoires de son histoire.

L'Europe a enregistré 210 000 demandes d’asile au deuxième trimestre 2015, le pic se trouvant en juin 2015, où 88 230 demandes d'asile sont déposées[16].

Le 13 mai 2015, à Bruxelles, la Commission européenne propose des quotas pour réguler l’accueil des réfugiés : « Agenda européen sur la migration ». En juillet 2015, l'Union européenne adopte un programme de répartition sur deux ans de 40 000 personnes à protéger enregistrées en Italie et en Grèce.

Angela Merkel annonce vouloir accueillir 800 000 migrants notamment pour des raisons économiques, mais confrontée à l'afflux des réfugiés dont le nombre atteint en 2015 le chiffre d'un million et aux critiques de plusieurs pays européens de cette politique d'accueil[18], l'Allemagne rétablit sa frontière avec l'Autriche le 13 septembre 2015, le ministre de l'Intérieur Thomas de Maizière déclarant que « la solidarité allemande ne peut pas être abusée »[19].

Principale instigatrice du mécanisme de répartition obligatoire des migrants et confrontée à une très forte opposition notamment des pays d'Europe centrale, Angela Merkel est contrainte d'annoncer en septembre 2016 au sommet de Bratislava l'abandon du système des « quotas » nationaux[20]. De manière répétée, les pays du groupe de Visegrád (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie) soutenus par leurs opinions publiques, critiquent la répartition des nouveaux venus par quote part et affirment leur refus de se plier à ce qu'ils désignent comme un « chantage » et au « diktat » de l'Union européenne à leur égard concernant la politique migratoire commune[21]. En juin 2016, le Brexit l'emporte dans le référendum sur le maintien dans l'Union européenne où la question de l'immigration a été au cœur de la campagne[22].

Les traités répartissent les pouvoirs de décision entre institutions communautaires d'une manière différenciée selon les politiques menées. Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur en 1999, prévoyait de faire passer la politique de l'immigration, des visas et d'asile (titre IV) dans le premier pilier et de lui appliquer donc la méthode communautaire, c’est-à-dire que les décisions seraient prises en commun, sur proposition de la Commission européenne, par le Conseil de l'Union européenne, se prononçant à la majorité qualifiée, et le Parlement (article 251 du traité CE). La politique d'immigration a été mis en place en France sous 5 raisons.

Toutefois ce passage n'est que progressif[24]. D'une part le traité d'Amsterdam prévoyait que la Commission n'aurait le monopole sur les propositions dans ce domaine qu'au bout de cinq ans. Cette phase est terminée depuis le 1^er mai 2004.

D'autre part la mise en œuvre dépend des matières concernées (article 67) :

• Jusqu'au début de l'année 2005, la plupart des mesures relatives à l'immigration, à l'asile et aux contrôles aux frontières étaient exclues de la méthode communautaire : le Conseil décidait à l'unanimité sur simple consultation du Parlement européen. La codécision s'appliquait toutefois à certaines mesures dans le domaine des visas.
• Depuis le 1^er janvier 2005, en vertu des dispositions de l'article 67 (passage automatique de certaines matières à la méthode communautaire) et de la décision du Conseil 2004/927/CE[25] (qui traite des autres matières de l'article 62 et de certaines matières de l'article 63), l'ensemble de la politique de visas et de la politique d'asile relèvent du premier pilier de l'Union, c’est-à-dire de la méthode communautaire (majorité qualifiée au Conseil et codécision avec le Parlement), sauf sur certains points : l'unanimité reste la règle au Conseil pour adopter des mesures relatives à la délivrance de titres de séjour (y compris pour le regroupement familial). Certains États, en particulier l'Allemagne et l'Autriche, ne souhaitent pas abandonner leur droit de veto dans le domaine de l'immigration légale. Les autres matières (libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Union, immigration clandestine...) sont désormais régies par la procédure de codécision.

Le traité établissant une Constitution pour l'Europe, rejeté par la France et les Pays-Bas, prévoyait l'achèvement du passage des politiques de visa, d'asile et d'immigration dans le premier pilier.

Le traité de Lisbonne supprime la structure par pilier et communautarise une partie des questions liées à l'immigration. Certaines, comme la définition de quotas d'immigrants légaux, restent des prérogatives nationales.

Les institutions européennes ont adopté des textes dans plusieurs domaines spécifiques :

• droit au regroupement familial : directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003[26].
• statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée : la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003[27], harmonise les législations des États membres, qui doivent reconnaître un statut de « résident de longue durée » obtenu après cinq années de résidence légale et ininterrompue. Ce statut est lié à la possession de ressources stables et suffisantes sans avoir recours à l'aide sociale. Il peut aussi être soumis à la maîtrise de la langue locale. Ce statut assure au ressortissant des droits égaux aux nationaux par exemple dans les domaines professionnel, scolaire et social, tout en admettant un certain nombre de dérogations nationales à ce principe d'égalité.
• reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers : la directive 2001/40/CE du Conseil, du 28 mai 2001[28], assure qu'une décision d'éloignement formulée par un État membre s'applique automatiquement sur tout le territoire de l'Union.
• sanctions pécuniaires contre les transporteurs : la directive 2001/51/CE du Conseil, du 28 juin 2001[29], prévoit des sanctions contre les transporteurs qui font entrer dans l'Union des ressortissants de pays tiers dépourvus des titres ou visas nécessaires.
• « Paquet asile » voté par le Parlement européen le 7 mai 2009[30]. Inclut une proposition de révision de la directive "accueil" et une autre proposition visant à améliorer le système de Dublin. La Commission propose en outre de réviser le règlement Eurodac et de créer un Bureau européen d'appui en matière d'asile, partiellement financé par les fonds précédemment octroyés au Fonds européen pour les réfugiés, qui aura pour tâche d'assister les États membres dans la gestion des demandes d'asile.

Le Parlement européen a adopté la directive sur le retour des étrangers en situation irrégulière[31] le 18 juin 2008 par 367 voix contre 206. Le texte fixe des règles communes en matière de départ des États membres des étrangers en situation irrégulière. Le maintien en rétention avant expulsion est autorisé jusqu'à un maximum de dix-huit mois (la récente loi sécurité intérieure et immigration du gouvernement Berlusconi, en Italie, a augmenté la durée légale de rétention de deux à six mois; en France, la durée de rétention a été augmentée par la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité). Une possibilité d'interdiction du territoire communautaire pour cinq ans peut être également prononcée.

• arrêt Soysal de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) du 19 février 2009 concernant les obligations de visa pour les ressortissants turcs (les relations entre la Turquie et l'Union européenne sont régies par l'accord d'Ankara de 1963 et son protocole additionnel de 1970). La CJCE y conclut que « L’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel, signé le 23 novembre 1970 (…) s’oppose à l’introduction, à compter de l’entrée en vigueur de ce protocole, de l’exigence d’un visa pour permettre à des ressortissants turcs (…) d’entrer sur le territoire d’un État membre aux fins d’y effectuer des prestations de services pour le compte d’une entreprise établie en Turquie, dès lors que, à cette date, un tel visa n’était pas exigé. » Le débat juridique porte donc sur la question de savoir qui peut être considéré comme se déplaçant « aux fins d’y effectuer des prestations de services »[32] (voir la question posée par le député européen Cem Özdemir (Verts/ALE) en avril 2009).
• Arrêt du 22 octobre 2009 de la CJCE, dans les affaires jointes C-261/08 et C-348/08, García et Cabrera contre Delegado del Gobierno en la Región de Murcia, au sujet d'une question concernant l'obligation, ou non, d'expulser un étranger extracommunautaire en situation irrégulière[33].

En 2008, sur près de 240 000 demandes d'asile (soit 480 par million d'habitants), 73 % ont été rejetées (141 730)[38]. 24 425 demandeurs (13 %) se sont vu octroyer le statut de réfugié, 18 560 (10 %) la protection subsidiaire et 8 970 (5 %) une autorisation de séjour pour des raisons humanitaires[38]. Ces demandeurs étaient principalement de nationalité irakienne (29 000, soit 12 % de l’ensemble des demandeurs), russe (21 100, soit 9 %), somalienne (14 300, soit 6 %), serbe (13 600, soit 6 %) et afghane (12 600, soit 5 %)[38].

Au cours des huit premiers mois de l'année 2006, plus de 15 000 personnes ont atteint les îles Canaries ^{[réf. nécessaire]} sur des embarcations de fortune. Selon le HCR, en 2008, environ 75 % des 38 000 personnes[39] arrivées par la mer en Italie ont déposé une demande d'asile et 50 % d'entre elles se sont vu octroyer le statut de réfugié ou une protection pour d'autres raisons humanitaires[40].

Selon l'Union européenne, les informations relatives à la nationalité ont souvent été utilisées pour étudier les immigrants d’origine étrangère. Néanmoins, étant donné que la nationalité peut changer au cours de la vie d’une personne, il est également utile de présenter des informations par pays de naissance[37].

Selon la définition des Nations unies, est immigrée toute « personne née dans un autre pays que celui où elle réside ». Elle peut avoir la nationalité de son pays de naissance ou avoir une autre nationalité, notamment celle du pays dans lequel elle réside. Dans le premier cas, elle est étrangère, et dans le dernier, elle ne l’est pas, ayant la nationalité du pays où elle habite.

Toutefois, cette définition peut être soumise à interprétation, par exemple en France, on réserve la dénomination d’immigré aux seules personnes « nées étrangères à l’étranger », en excluant les personnes nées françaises (cas des Harkis, rapatriés d'Algérie européens et juifs, etc). Ainsi, chaque pays adopte ses propres normes pour identifier les immigrés et les compter ce qui affecte directement la quantité et la proportion d'immigrés.

En 2010, il y avait 47,3 millions de personnes nés à l'étranger qui vivaient dans l'UE27, dont 16,0 millions (3,2 %) nés dans un autre État membre de l'UE27 et 31,4 millions (6,3 %) nés dans un pays hors de l'UE27. Au total, la population née à l'étranger comptait pour 9,4 % de la population totale de l'UE27. Les pays avec le plus grand nombre de personnes nées hors de l'UE27 sont l'Allemagne (6,4 millions), la France (5,1 millions), le Royaume-Uni (4,8 millions), l'Espagne (4,1 millions), l'Italie (3,2 millions) et les Pays-Bas (1,4 million)[5]^,[42]^,[43].

Certaines personnes décèdent lorsqu'elles tentent de gagner clandestinement le territoire d'un État membre. Les flux de migrants, qui prennent souvent le risque de voyager dans des embarcations précaires (les pateras), posent des problèmes particuliers aux États frontaliers. Certaines zones font ainsi l'objet de tentatives récurrentes d'accostage, tentatives se soldant souvent par la mort des migrants (appelés « harraga » en arabe): ainsi, le canal de Sicile, entre l'Italie et la Libye, les enclaves espagnoles au Maroc de Ceuta et Melilla, ou les îles Canaries sont des points d'entrée possibles sur le territoire européen. Au fil des ans, les États concernés (l'Espagne, l'Italie, etc.) ont réussi à obtenir une aide de l'UE concernant ce problème. L'externalisation des frontières de l'UE vers les pays du Maghreb (en particulier le Maroc) a aussi été une forme de réponse à cette question.

Selon le Centre international pour le développement des politiques migratoires, au moins 10 000 immigrants sont morts entre 1997 et 2007 en essayant de rejoindre les rives du sud de l'Europe[45]. Selon l'ONG United for intercultural action, plus de 16 000 migrants sont morts entre 1988 et 2012. Les données collectées avant février 2011 ont été mises sous forme de carte interactive par Le mémorial des morts aux frontières de l'Europe. Selon l’association Fortress Europe, basée en Italie, plus de 12 000 clandestins ont trouvé la mort et plus de 5 000 ont été portés disparus entre 1988 et 2008, en tentant de traverser la Méditerranée dans la zone du canal de Sicile[46]^,[47]. En mer Méditerranée, ont perdu la vie 8 315 migrants. Dans le Canal de Sicile 2 511 personnes sont mortes[48], entre la Libye, l'Égypte, la Tunisie, Malte et l'Italie, dont 1 549 disparus, et 70 autres ont perdu la vie le long des nouvelles routes entre l'Algérie et l'île de Sardaigne; 4 091 personnes sont mortes[49] au large des îles Canaries et du détroit de Gibraltar entre le Maroc et l'Espagne, dont 1 986 disparus; 895 personnes sont mortes en mer Égée, entre la Turquie et la Grèce, dont 461 disparus; 603 personnes sont mortes en mer Adriatique, entre l'Albanie, le Monténégro et l'Italie, dont 220 disparus.

• 19 avril 2015 : 800 migrants syriens, somaliens et érythréens trouvent la mort au large des côtes libyennes, l'embarcation aurait chaviré sous l'effet d'un mouvement de foule, alors qu'approchait un cargo portugais appelé à son secours. L'Union européenne s'est réunie en sommet extraordinaire le 20 avril 2015 afin de répondre à la catastrophe humanitaire en mer Méditerranée[50]. Selon le HCR, en 2015 un migrant meurt toutes les deux heures sur le chemin de l'exil vers l'Union européenne[51].

• 10 septembre 2014 : 500 migrants égyptiens, palestiniens, soudanais et syriens, partis de Damiette (Égypte) se noient au large de Malte, leur navire ayant été sabordé par leurs passeurs à la suite de leur refus d'embarquer sur un autre bateau trop petit[52]^,[53].
• 3 octobre 2013 : 360 immigrés, érythréens pour la plupart, trouvent la mort lors du naufrage du bateau qui les transportait, au large de l'île de Lampedusa.
• 29 mars 2009: 200 migrants se noient dans une embarcation au large de la Libye[54].
• 28 août 2008: 70 migrants africains portés disparus au large de Malte ; huit survivants[46].
• 31 juillet 2008: 2 femmes (l'une enceinte) meurent près de l'île de Lampedusa[55].
• 7 juin 2008: au moins 40 personnes ont péri et près de 100 sont portées disparues après le naufrage d'un bateau transportant des migrants vers l'Italie, au large de Zuwarah en Libye[56].
• 2007 : plus de 1 831 décès et disparitions enregistrées[57]^,[56].
• août 2007: 45 migrants de nationalité mauritanienne, marocaine, ghanéenne et nigériane meurent au large de Lampedusa. Le ministre de l'Intérieur italien, Giuliano Amato, déclare alors que la Méditerranée est « de plus en plus une mer de cadavres »[58].
• 7 juillet 2006: un bateau de 49 migrants est intercepté au large de l'île de Tenerife ; trois migrants sont morts lors de la traversée[59].
• début juillet 2006 : 3 migrants africains meurent alors qu'ils essayaient d'escalader la barrière de Melilla[60].
• août 2005 : 535 migrants africains sont expulsés du Maroc vers l'Algérie; de là, ils sont déportés en camion et abandonnés au milieu du désert entre Algérie et Mali. On ne retrouve que quelques survivants[54].
• septembre 2005 : à Ceuta, enclave espagnole au Maroc, la police espagnole tire sur des migrants escaladant les murs. Au moins 11 morts[54].
• 9 décembre 2005: deux migrants (nationalité inconnue) meurent dans des champs de mines à Evros, en Grèce[61].
• 28 mai 2005 : deux Géorgiens meurent à Evros, alors qu'ils essaient de passer de Turquie en Grèce, à cause de mines anti-personnel[61].
• 4 avril 2005 : un Mauritanien et un Tunisien meurent à Evros, en Grèce, à cause de mines anti-personnel; un Irakien est blessé[61]

• Traité sur l'Union européenne (lire en ligne)
• Catherine Wihtol de Wenden, « L'Union européenne et la protection des travailleurs migrants et des réfugiés », dans Anne-Sophie Millet-Devalle (dir.) et al., L'Union européenne et la protection des migrants et réfugiés, Nice, A. Pedone, 17-18 juin 2010
• Monica den Boer, « Crime et immigration dans l'Union européenne », Cultures et Conflits,‎ 1998 (lire en ligne)
• Joseph Grinblat, « L'Atlas des migrations », Le Monde, Hors-série,‎ 2009
• G. Pison, « Population & Sociétés », Ined, n^o 472,‎ novembre 2010 (lire en ligne)
• Abdelkrim Belguendouz, Le Maroc non africain, gendarme de l'Europe? Alerte au projet de loi n^o 02-03 relative à l’entrée et au séjour des étrangers au Maroc, à l’émigration et l’immigration irrégulières !, Salé, Béni Snassen, mars 2003, 129 p.
• Claire Rodier, « Dans des camps hors d’Europe : exilons les réfugiés », Challenge. Liberty & Security,‎ 5 octobre 2004 (lire en ligne)
• Jérôme Valluy, « Algérie, Libye, Maroc: des camps européens au Maghreb », dans Olivier Le Cour Grandmaison, Gilles Lhuillier et Jérôme Valluy, Le retour des camps? Sangatte, Lampedusa, Guantanamo..., Autrement, 2007, p. 139-152
• Michel Agier et Jérôme Valluy, « Le HCR dans la logique des camps », dans Olivier Le Cour Grandmaison, Gilles Lhuillier et Jérôme Valluy, Le retour des camps ? Sangatte, Lampedusa, Guantanamo..., Autrement, 2007, p. 153-163
• Jérôme Valluy, Contribution à une sociologie politique du HCR : le cas des politiques européennes et du HCR au Maroc, TERRA, mai 2007, 74 p. (lire en ligne)
• « L'UE compte ouvrir un bureau de demandes d'asile en Libye », African Manager,‎ 2 juin 2009 (lire en ligne)
• Décision  2004/927/CE du Conseil visant à rendre la procédure définie à l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable à certains domaines couverts par la troisième partie, titre IV, dudit traité, 32004D0927, adoptée le 22 décembre 2004, JO du 7 juin 2006, p. 45-46, entrée en vigueur le 3 décembre 2004 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  
• Directive  2003/86/CE du Conseil relative au droit au regroupement familial, 32003L0086, adoptée le 22 septembre 2003, JO du 3 octobre 2003, p. 12-18 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  
• Directive  2003/109/CE du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, 32003L0109, adoptée le 25 novembre 2003, JO du 23 janvier 2004, p. 44-53 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  
• Karim Kébir, « « Mauvais traitements » des immigrants expulsés d’Algérie - La mise au point d’Alger », Actualité - jour= 21,‎ décembre 2005

• Politique d'immigration et droits des ressortissants des États tiers sur le site de la Communauté européenne (SCADPlus).
• Politiques européennes de migration. Un dialogue, Revue Emulations, octobre 2009. Article de vulgarisation des débats entre académiques et experts européens concernant la question des politiques de migration en Europe.

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