Parc naturel régional de France
En France, un parc naturel régional (PNR) est un territoire ayant choisi volontairement un mode de développement basé sur la mise en valeur et la protection de patrimoines naturels et culturels considérés comme riches et fragiles. En 2021, ils sont au nombre de 58, couvrent 15,5 % de la superficie de la France et concernent environ 6 % de la population. Les PNR sont chargés de mettre en œuvre des actions selon cinq missions : développer leur territoire en le protégeant, protéger leur territoire en le mettant en valeur, participer à un aménagement fin des territoires, accueillir, informer et éduquer les publics aux enjeux qu'ils portent, expérimenter de nouvelles formes d'action publique et d'action collective.
À la différence d'un parc national, d'une réserve naturelle ou d'un site classé, un PNR ne dispose d'aucun pouvoir réglementaire. Il est impossible pour un PNR d'interdire quoi que ce soit ni la construction, ni la chasse, ni l'usage des sols ne sont restreints réglementairement dans un PNR. Les mesures de protection de la faune et de la flore, des eaux et des sols, des forêts et des paysages s'appliquant dans les PNR sont celles qui existent dans la réglementation courante (par exemple, contrairement aux idées reçues, les agents techniques des PNR ne disposent pas de police environnementale). Cependant, un PNR doit s'engager à respecter les réglementations existantes, notamment en matière de protection des espaces les plus fragiles et des espèces les plus menacées. Les PNR se dotent de moyens (techniques, financiers, humains, organisationnels) pour promouvoir un développement respectueux des équilibres sociaux et économiques, naturels, culturels et patrimoniaux, en cherchant à maintenir les activités traditionnelles en déclin, les renouveler ou les conforter, tout en se devant d'inventer de nouvelles solutions pour résoudre les difficultés spécifiques rencontrées par ces territoires.
Historique
Les parcs naturels régionaux ont été créés en France par un décret signé par le Général de Gaulle le [1]. Son article 1er indique "qu'un territoire peut être classé en "Parc naturel régional" lorsqu'il présente un intérêt particulier, par la qualité de son patrimoine naturel et culturel, pour la détente et le repos des hommes et le tourisme et qu'il importe de le protéger".
Leurs territoires sont classés par décret du premier ministre pour une période de 15 ans renouvelable[2]. Les règles de gestion d'un parc régional figurent dans sa charte. La loi du , pour la reconquête de la biodioversité, de la nature et des paysages, a modifié les textes antérieurs[3].
L'aventure des Parcs commence dans les années 1960 au sein de la DATAR (délégation à l'aménagement du territoire). À l'époque, cette nouvelle structure inter-ministérielle regroupe agriculteurs, aménageurs, ingénieurs, environnementalistes pour inventer une nouvelle forme d'aménagement du territoire et trouver ainsi une alternative aux Parcs nationaux, créés en 1963 et réservés à des espaces non habités. C'est Henri Beaugé-Bérubé qui est chargé du projet.
Après un voyage aux Pays-Bas, en Belgique et en Allemagne pour étudier le concept de près, l'équipe de la Datar organise les journées de Lurs, en Provence, en 1966. Ce remue-méninges géant regroupe sociologues, architectes, urbanistes, techniciens, ingénieurs, hommes d'état, agriculteurs, forestiers, acteurs, artistes... Quelques mois plus tard, le président De Gaulle signe le décret du instituant les Parcs naturels régionaux.
Le , une caravane des apprentis chargés de mission de Parcs prend le départ au pied de la Tour Eiffel, pour 16 pays, 100 000 kilomètres, avec la mission de s'intéresser à tout. À leur retour, ils sont envoyés dans les premiers projets de Parcs (Landes de Gascogne, Morvan, Lorraine, Armorique, Vercors...)
État des lieux
En , la France compte 53 parcs naturels régionaux[4] (51 en métropole, 1 en Guyane et 1 en Martinique)[5]. Ils représentent près de 16 % du territoire français, 15 régions, 75 départements, 4379 communes, plus de 8,7 millions d’hectares et près de 4 millions d’habitants[6].
Répartis sur l'ensemble du territoire métropolitain et d'Outre-Mer, les PNR englobent nombre de paysages de France dans toute leur diversité : on y trouve en effet les Volcans d'Auvergne, la Camargue, le massif du Queyras, la Brière, des zones de Bocages, de terrasses, des paysages de montagne comme de grandes cultures…
La surface totale des PNR est constituée à 37 % de forêts (26 % en France métropolitaine), à 40 % de surfaces agricoles (la moitié de cette surface étant constituée de pâturages) et à 1,9 % de zones construites. On note cependant des variations importantes suivant les régions[7].
La densité de population des PNR est en moyenne de 41 habitants au km². Là aussi des disparités existent : 1,5 hab./km² pour le PNR de Guyane, 360 hab./km² pour le PNR de Scarpe Escaut.
Certains Parcs sont situés sur un seul département tandis que d'autres sont à cheval sur plusieurs départements et parfois même plusieurs régions[8] d'où le choix d'un système de gestion sous la forme d'un syndicat mixte ouvert[9].
Création d’un parc naturel régional
Créés à l'initiative de communes souhaitant mettre en place un projet de développement (dénommé charte) partagé territorialement, les parcs naturels régionaux s'exonèrent des limites administratives classiques : ils sont souvent interdépartementaux et interrégionaux, ils ne suivent pas toujours les contours intercommunaux et les communes concernées peuvent l'être sur une partie de leur périmètre. Et d'ailleurs seules les communes délibérant favorablement à ce projet sont membres du PNR. Aucune autorité ne peut contraindre une commune à intégrer un Parc naturel régional.
Une fois les communes d'accord, la procédure de création d'un PNR suit trois autres étapes. La deuxième est confiée au Conseil Régional qui approuve le principe, le périmètre d'étude et engage le travail d'élaboration de la charte avec tous les partenaires concernés. La charte d'un PNR est la forme réclamée aux acteurs locaux pour leur projet de développement, de protection, d'aménagement, d'éducation et d'expérimentation et les régions ont la compétence d'accompagner les territoires volontaires dans cette démarche ascendante de projet.
L'étape suivante consiste à soumettre la charte rédigée (ainsi qu'un diagnostic territorial, un programme d'action et un plan) à l'approbation des conseils municipaux après enquête publique et avis demandé aux instances nationales et administrations centrales. Cette démarche double, à la fois locale et nationale, est rendue nécessaire par le principe de reconnaissance par l'Etat. D'ailleurs, un parc naturel régional est créé par décret du Premier Ministre sur proposition du Ministre de l'environnement, de l'écologie ou du développement durable (selon ses différentes appellations) et pour une période de 15 ans.
La dernière étape de création d'un PNR relève de la mise en place d'instances pour agir : syndicat mixte pour la gestion, organisation politique interne, élection d'une présidence, constitution d'une équipe technique, mise en place de commissions et de groupes de travail, sollicitations des partenaires thématiques, recherche de moyens financiers, ... Les PNR sont gérés par un Syndicat mixte composé d'élus des collectivités membres (communes et régions ainsi que, souvent, les départements, les intercommunalités et, parfois, des partenaires socio-économiques).
Critères de classement d'un parc
Peuvent prétendre au classement en PNR des territoires dont l’intérêt du patrimoine naturel et culturel, pour la détente et le repos des hommes et le tourisme, est remarquable et comporte suffisamment d’éléments reconnus au niveau national et/ou international :
« Peut être classé « parc naturel régional » un territoire à dominante rurale dont les paysages, les milieux naturels et le patrimoine culturel sont de grande qualité, mais dont l’équilibre est fragile. »
De fait les territoires concernés par les PNR sont généralement menacés par la désertification, ou à l'inverse, par la pression urbaine d'une grande agglomération proche.
- Le patrimoine du territoire[alpha 1]
- unicité de la qualité du patrimoine pour la région concernée.
- reconnaissance au niveau national et/ou international.
- périmètre en accord avec l’identité du territoire.
- Le projet
- orientations et mesures envisagées pour répondre au diagnostic et aux enjeux du territoire.
- liens entre partenaires locaux (élus, agriculteurs, entreprises, associations de protection de la nature, culturelles, d’habitants, administrations,…).
- La conduite du projet
- adhésion des collectivités (communes, régions, départements,…).
- moyens humains et financiers à la hauteur du projet.
- partenariats et concertation formalisés (conventions, accords, contrats d’objectifs,…)
Procédure de création d'un parc
La première étape consiste à déterminer le périmètre d'étude du territoire du parc. Le ou les conseil(s) régional(aux) concernés ont la responsabilité de cette procédure. Puis, vient le temps de l’élaboration d’une charte. Par délibération, la Région charge un organisme local (groupement de collectivités ou association) de la rédiger. Ensuite, le dossier est transmis au préfet de région puis au ministre chargé de l'Environnement pour un classement en PNR. Pour engager officiellement la procédure de création, le ministre s'appuie sur un avis d'opportunité émis par le Conseil national de la protection de la nature et la fédération des parcs naturel régionaux. Le processus d'élaboration de la charte dure généralement entre 5 et 10 ans[10], durant lesquels plusieurs avis intermédiaires peuvent être demandés. La validation définitive du projet se fait par un vote des communes concernées après une procédure d'enquête publique. Seules les communes adhérentes à la charte feront partie du PNR. Enfin le premier ministre procède au classement du territoire par un décret publié au journal officiel[11].
Les documents d'urbanisme sur le territoire du parc naturel régional doivent être compatibles aux orientations inscrites dans la charte du parc. De ce fait, le projet de charte est soumis à une enquête publique préalablement à son approbation. La charte ne peut pas être considérée comme un document d’urbanisme[alpha 2].
Le classement intervient pour une période de 12 ans (le projet de loi Grenelle 2/ article 52). Avant écoulement de ce délai, une révision de la charte doit intervenir, sous la responsabilité de la ou des région(s) concernée(s). Elle(s) s'appuient pour ce faire sur la structure de gestion du parc. Cette démarche s'appuie sur le bilan et l'évaluation de l'action du parc pendant les dix années écoulées. Une demande de renouvellement du classement est ensuite formulée par la ou les région(s) concernées, et peut être le moment de modifier la surface du PNR, de l'intégrer dans la charte de nouveaux objectifs incluant des thèmes[12],[13] maintenant introduits dans la législation tels que la trame verte et bleue, les corridors biologiques, la pollution lumineuse, etc.
La charte du parc
« La charte constitue le projet du parc naturel régional. Elle comprend :
« 1° Un rapport déterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement, notamment les objectifs de qualité paysagère définis à l'article L. 350-1 C, ainsi que les mesures permettant de les mettre en œuvre et les engagements correspondants ;
« 2° Un plan, élaboré à partir d'un inventaire du patrimoine, indiquant les différentes zones du parc et leur vocation ;
« 3° Des annexes comprenant notamment le projet des statuts initiaux ou modifiés du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc. ». »[14]
La charte est adoptée par décret portant classement (ou renouvellement du classement) en parc naturel régional, pour une durée de quinze ans, du territoire des communes comprises dans le périmètre de classement (ou de renouvellement de classement) approuvé par la région.
« Ce décret approuve également, le cas échéant, le périmètre de classement potentiel proposé par la région.
« Le décret est fondé sur la qualité patrimoniale du territoire, sur sa cohérence, sur la qualité du projet de charte, sur la détermination des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à mener à bien le projet et sur la capacité du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc à conduire le projet de façon cohérente.
Pour certains, comme le chercheur indépendant Jean-Christophe Mathias[15], « les PNR ont tendance à devenir de simples outils d'aménagement du territoire, oubliant leur dimension naturelle, » comme le montre l'exemple du projet de PNR de la Brie et des deux Morin en Seine-et-Marne, qui comprend des communes de très fort développement économique incompatibles avec « une véritable cohérence territoriale », préconisée par le préfet de région[16].
Le projet de loi Grenelle II prévoit (sous réserve de modification avant fin 2009) que le classement puisse comprendre des zones du domaine public maritime qui n’étaient autrefois pas classables en PNR bien qu'étant écologiquement essentielles et « particulièrement importantes pour l’identité et la cohérence des parcs littoraux, notamment de Méditerranée », mais une disposition de la loi permet toutefois d'éviter la superposition avec un parc naturel marin[17].
Une marque
Une fois classés, les territoires concernés obtiennent la marque « parc naturel régional », label appartenant à l'État et déposé à l'INPI. C'est une marque collective, protégée.
En 2016, la marque « Valeurs Parc naturel régional » a été lancée avec l'objectif de proposer aux entreprises situées dans un Parc naturel régional de s’engager dans des démarches collectives et solidaires, garantes d’effets structurants en faveur du développement durable.
Elle peut être attribuée à des produits et des services (produits agricoles ou artisanaux, prestations touristiques, savoir-faire) au profit du développement économique local.
La marque est associée à trois valeurs des parcs en traduisant des engagements des bénéficiaires envers des enjeux de leur charte sur le territoire[18] :
- attachement au territoire : les producteurs, prestataires et artisans concernés contribuent au développement du territoire et s’attachent à faire découvrir le parc à travers leurs produits et prestations. Ils proposent des produits et des services qui valorisent le patrimoine culturel local au travers l’histoire, le bâti….
- forte dimension humaine : le savoir-faire, le rôle et la maîtrise de l’homme sont primordiaux dans le processus de fabrication, les professionnels font partager leur passion et ils s’appuient sur une solidarité entretenue au sein du territoire.
- respect de l’environnement et contribue au renforcement de sa richesse : les producteurs s’attachent à préserver les milieux naturels, la faune, la flore. De plus, ils s’impliquent dans le maintien de la qualité des paysages spécifiques au territoire de chacun des Parcs.
La gestion du parc
Le parc est géré par un syndicat mixte d'aménagement et de gestion. La loi du [3] modifie l'article 333-3 du code de l'environnement et précise le rôle et les pouvoirs du syndicat :
« Le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc représente, sur le territoire du parc, un partenaire privilégié de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés dans le domaine de la biodiversité et des paysages.
« Dans les domaines d'intervention d'un parc naturel régional, dans le cadre fixé par la charte du parc et sur le territoire des communes classées, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc assure la cohérence des engagements des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés et de l'Etat et en coordonne tant la mise en œuvre, notamment par une programmation financière pluriannuelle, que l'évaluation de cette mise en œuvre et le suivi de l'évolution du territoire. Le syndicat peut, dans le cadre de cette coordination, présenter des propositions d'harmonisation des schémas de cohérence territoriale.
« Le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc peut se voir confier par la région tout ou partie de la procédure de renouvellement du classement. »
Domaines d'actions des Parcs naturels régionaux
Protection et gestion du patrimoine naturel & culturel
Le Parc s’attache à
- gérer de façon harmonieuse ses espaces ruraux ; à maintenir la diversité biologique de ses milieux ;
- préserver et valoriser ses ressources naturelles, ses paysages, ses sites remarquables ;
- mettre en valeur et dynamiser son patrimoine culturel.
Aménagement du territoire
Partie intégrante des politiques nationale et régionale d’aménagement du territoire, il contribue à définir et orienter les projets d’aménagement menés sur son territoire, dans le respect de l’environnement.
Développement économique et social
Il anime et coordonne les actions économiques et sociales pour assurer une qualité de vie et un développement respectueux de l’environnement de son territoire, en valorisant ses ressources naturelles et humaines.
Accueil, éducation et information
Il favorise le contact avec la nature, sensibilise ses habitants aux problèmes de l’environnement, incite ses visiteurs à la découverte de son territoire à travers des activités éducatives, culturelles et touristiques.
Expérimentation et recherche
Il contribue à des programmes de recherche et a pour mission d’initier des procédures nouvelles et des méthodes d’actions qui peuvent être reprises sur tout autre territoire, au niveau national mais aussi international.
La Fédération des Parcs Naturels Régionaux
La Fédération est le porte-parole des Parcs naturels régionaux.
Missions de la Fédération
Association loi de 1901, la Fédération des Parcs naturels régionaux de France se fixe divers objectifs tant sur le plan national qu’international :
- Contribuer à la définition et au déploiement de la politique en faveur des espaces ruraux français.
- Être le porte-parole des parcs naturels régionaux auprès des instances nationales et internationales pour défendre leurs intérêts.
- Communiquer sur l’éthique des Parcs naturels régionaux et leurs actions.
La Fédération peut être amenée à vérifier le projet porté par un parc afin qu’il puisse s’insérer avec d’autres projets territoriaux pouvant exister sur place. Il en va de même pour la prise en compte de ce projet dans les procédures territoriales de planification (schémas territoriaux, documents d'urbanisme) ou de contractualisation (contrats de Parcs).
Dans le cadre de ses politiques éducatives et culturelles, la Fédération peut évaluer la capacité d’un parc à conduire son projet de manière participative.
Consultation de la Fédération sur les nouveaux projets de PNR
Le Bureau de la Fédération peut être consulté pour avis sur l'opportunité d'un périmètre de parc, sur un avant-projet de charte. Toutefois, son avis est obligatoire lorsqu'il s'agit d'un projet final de charte, dernière étape avant qu’elle ne soit approuvée par l'État.
La Fédération vise ainsi à :
- Veiller à ce que la charte soit conforme aux exigences des critères de classement et qu’elle exprime des engagements précis de la part des signataires.
- Confirmer le choix de l’emprise du parc au vu d’éventuels autres projets pouvant exister.
- S’assurer que le projet soutenu par un parc n’est pas hors de sa portée.
Évaluations
L’ensemble des parcs constitue un réseau dans lequel la fédération diffuse une culture et une méthodologie commune concernant l'évaluation du respect de la charte. Par ailleurs des formations thématiques sont organisées que ce soit dans les Parcs individuellement, ou en inter-Parcs.
La Fédération met en place des audits pour identifier des descripteurs territoriaux pouvant être communs à tous les parcs, afin de proposer à terme des indicateurs sur les effets des chartes.
Projets de territoire
L'amélioration des relations entre parcs et les acteurs locaux est une orientation stratégique majeure pour l’avenir des parcs. Plusieurs axes de coopération se dégagent comme :
- Développement de formations communes aux techniciens du Parc, des Communautés de communes et des Pays.
- Réflexions sur la cohabitation zone rurales / zones urbaines (31 parcs ont un territoire commun ou sont limitrophes d’une grande agglomération).
- Réponses à apporter à la pression résidentielle.
Fonctionnement participatif
Dans le droit fil des pratiques visant la participation de la société civile au moyen des Conseils de développement dans les pays et les agglomérations, les parcs promeuvent la constitution de tels outils au sein de leurs syndicats mixtes.
Action éducative
Les circulaires du Ministère de l’Éducation traitant de la place de l’environnement dans les programmes scolaires soutiennent un travail de capitalisation des expériences avec les collèges et lycées mais aussi avec les établissements agricoles où des partenariats sont développés.
Un guide intitulé « À l’école du Parc » destiné aux enseignants du primaire a été édité et le développement des échanges de classes inter-Parcs est dans l’air du temps.
Logos
Depuis 1996, l’appellation « Parc naturel régional » est associée à une identité visuelle, qui respecte la spécificité de chacun, tout en donnant du sens au réseau et en favorisant sa reconnaissance
- L’ovale : forme caractéristique des Parcs naturels régionaux dès leur origine, l’ovale exprime équilibre et dynamisme
- L’étoile du réseau des Parcs : symbole d’origine et signe d’ouverture, elle réunit l’ensemble des Parcs autour d’une même identité.
- Le symbole du territoire : à chaque Parc, sa particularité territoriale.
Le Congrès des Parcs
Le Congrès rassemble chaque année dans un Parc différent les élus, partenaires et techniciens régionaux et nationaux des Parcs et de la Fédération. Au total, 800 à 1000 personnes travaillent ainsi durant 3 jours autour d’un thème d’actualité et prospectif.
Notes et références
Notes
- Dans les parcs naturels régionaux, on entend par patrimoine l’ensemble des caractéristiques et spécificités remarquables du territoire. On distingue : le patrimoine naturel (espèces, habitats, milieux, sites d’intérêt naturel), le patrimoine paysager (grands sites et ensembles paysagers), le patrimoine humain (ensemble des forces vives et des savoir-faire disponibles), le patrimoine bâti (religieux, militaire, vernaculaire, …) et le patrimoine culturel ou religieux (traditions, fêtes, parlers locaux, …).
- Arrêt CE 24 février 2004, centre régional de la propriété foncière de Lorraine-Alsace et a. : la charte d’un PNR n’a pas pour objet principal de déterminer les prévisions et règles touchant à l’affectation et à l’occupation des sols ; dès lors, elle ne constitue pas un document d’urbanisme au sens des dispositions de l’article L. 600-3 (R. 600-1) du code de l’urbanisme. Selon le même arrêt, la charte d’un PNR ne peut légalement contenir de règles opposables aux tiers, qu’il s’agisse de règles de fond ou de règles de procédures.
Références
- « Les Parcs naturels régionaux, 50 ans d'une utopie française », sur Fédération des Parcs naturels régionaux de France (consulté le ).
- Code de l'environnement : Article L333-1 (lire en ligne)
- « Légifrance Loi pour la biodiversité »
- Découvrir les 53 Parcs, sur le site officiel des parcs naturels régionaux de France.
- Carte interactive des parcs, sur le site parcs-naturels-regionaux.fr
- Parcs naturels régionaux de France, « Données de base Parcs naturels régionaux », mis à jour le 28 février 2017
- Par exemple : les forêts représentent 80 % du PNR du Haut Languedoc contre 2 % pour le PNR des Marais du Cotentin et du Bessin).
- Le Ballons des Vosges est situé à cheval sur 3 régions et 4 départements, le Morvan sur les 4 départements d'une même région. Quant au PNR de la Camargue, son emprise ne s'étend que sur deux communes.
- Parcs naturels régionaux de France, « Page explicative du fonctionnement des Parcs naturels régionaux »
- Atelier technique des espaces naturels, « Les parcs naturels régionaux (PNR) »
- « Questions-réponses sur les Parcs naturels régionaux »
- GIRAULT V., 2005. Mise en œuvre de corridors écologiques et/ou biologiques sur le territoire des parcs naturels régionaux 'Définition d'une méthodologie commune et recueil d'expériences. Rapport de stage à la Fédération des parcs naturels régionaux de France, 269 p.
- TRIMBORN P., 2004. Les enjeux écologiques des parcs naturels régionaux de France 'Analyse comparative de leur prise en compte, au travers des documents de Charte, des 44 PNR français'. Fédération des parcs naturels régionaux de France, 54p. + annexes
- Article L. 333-1 du code de l’environnement. (modifié par l'article 48 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages)
- Auteur de "Politique de Cassandre", éditions du Sang de la Terre, 2009
- Droit libéral de l'environnement ou droit républicain de la nature ?, Lettre de la Mission de recherche « Droit et Justice » no 33 (Automne-Hiver 2009-2010), Libre-propos, p.2
- Art 53 du Projet de loi Grenelle II
- La marque « Parc Naturel Régional » : un dispositif original pour valoriser des stratégies de développement durable fondées sur les ressources agricoles et agroalimentaires des territoires insulaires ultramarins Armelle Caron, openedition, 11 décembre 2008
Voir aussi
Articles connexes
- Liste des parcs naturels de France
- Liste des parcs naturels de Belgique
- Liste des labels officiels français
- Parc national
- Parcs nationaux de France
- développement durable
Partenaires :
Liens externes
Documents et bibliographie
- [PDF] « http://www.parcs-naturels-regionaux.fr/upload/doc_telechargement/grandes/liste%20%2046%20parcs.pdf »(Archive • Wikiwix • Archive.is • Google • Que faire ?) Données socio-économiques de base sur les pages
- Carte des parcs naturels régionaux de France
- L'argumentaire des parcs : 50 questions et réponses, édition 2012
- Fédération des parcs naturels régionaux Les parcs naturels régionaux et la biodiversité
- Nacima Baron et Romain Lajarge, Les parcs naturels régionaux, des territoires en expériences, Versailles, Quae, , 264 p. (ISBN 978-2-7592-2419-7, lire en ligne)
Textes juridiques
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