Histoire constitutionnelle de la Belgique

Le 4 octobre 1830, un décret du Gouvernement provisoire proclame l'indépendance de la Belgique, qu'un comité central va aussitôt commencer la rédaction d'une constitution et qu'un Congrès national examinera, modifiera et adoptera le projet de constitution. Cette démarche d'appeler de suite une assemblée constituante démontre la volonté de légitimer le nouvel État[2] et de rétablir la stabilité aussi rapidement que possible[3].

Le 22 novembre 1830, pendant que la Conférence de Londres, réunissant notamment la Prusse, la Russie, l'Autriche, le Royaume-Uni et la France, s'interroge sur l'opportunité de reconnaître la Belgique, le Congrès national décide que le jeune État sera une monarchie constitutionnelle représentative héréditaire[Note 2]. Ce vote se fait à 174 voix contre 13[4]^,[5].

La commission chargée de rédiger la Constitution est instituée le 6 octobre, elle est notamment composée de Jean-Baptiste Nothomb et Paul Devaux[Note 3], elle accomplit son travail en à peine cinq jours et remet le 28 octobre son projet au gouvernement provisoire. Un projet de Constitution concurrent est déposé par Joseph Forgeur, Jean Barbanson, Jacques Fleussu et Charles Liedts[6]. Ce projet s'intéresse particulièrement aux provinces et communes mais, pour le reste, est quasiment identique au projet de la commission.

Le 25 novembre 1830, le Congrès national reçoit la mission d'amender et de valider le projet de Constitution. Elle commence à débattre le 13 décembre, la question de la composition d'un Sénat est la première abordée[7]. Le 7 février 1831, la clôture des débats est prononcée et le Congrès national adopte et sanctionne la Constitution belge. La date de la promulgation est inconnue, elle a dû avoir lieu entre 11 février 1831 et le 21 février 1831[Note 4]. La Constitution devait entrer en vigueur lors de l'entrée en fonction du Régent[8] qui a eu lieu le 25 février 1831.

Le 20 juillet, sur proposition de Jean Raikem, le Congrès national insère les articles 85 et 86 (à l'époque 60 et 61) qui contiennent le nom du premier Roi des Belges. Le 1^er septembre 1831, un arrêté royal ordonne l'insertion au Bulletin officiel du texte de la Constitution[9].

À partir de 1886, de grandes grèves insurrectionnelles touchent le bassin industriel wallon. Les ouvriers veulent pouvoir contrôler le Parlement afin d'améliorer leur vie quotidienne et réclament donc le suffrage universel. Ils sont soutenus par le Parti Ouvrier Belge qui ne dispose d'aucun élu. Les catholiques souhaitent favoriser dans le scrutin les propriétaires terriens et les libéraux veulent favoriser les classes instruites[10]. Léopold II, quant à lui, veut pouvoir organiser des référendums royaux avant de promulguer certaines lois[11]^,[Note 5].

L'idée du Roi est écartée[Note 6], mais un compromis est trouvé entre catholiques, libéraux et socialistes : l'article 47, aujourd'hui 61 est modifié pour rendre le suffrage universel mais certaines personnes ont droit à plusieurs voix. Le système d'attribution des voix est calculé pour que le Parti Ouvrier Belge n'atteigne pas la majorité absolue et, afin de pérenniser cet équilibre, le vote est rendu obligatoire (Article 46, aujourd'hui 62) et l'on permet une introduction de la représentation proportionnelle à la place du système majoritaire.

Les conditions d'accès au Sénat sont aussi revues : le cens d'éligibilité est revu et l'on crée la catégorie des sénateurs provinciaux, dispensés du cens d'éligibilité[12].

À la suite de la Première Guerre mondiale, le suffrage universel non plural est instauré inconstitutionnellement par la loi du 9 mai 1919. La Cour constitutionnelle n'existant pas à l'époque pour annuler une telle loi, les chambres sont formées selon cette nouvelle disposition. L'article 47, aujourd'hui 61, est révisé pour régulariser cette situation le 7 février 1921.

Le constituant en profite pour constitutionnaliser la règle du scrutin proportionnel (article 48, aujourd'hui 62) le 15 novembre 1920, modifier les règles d'appartenance au Sénat (articles 56 bis et 56 ter) le 15 octobre 1921 et permettre aux parlementaires d'être rémunérés.

Enfin, les communes peuvent, à la suite de la révision du 15 octobre 1921, désormais s'associer entre elles pour former des intercommunales (article 108, aujourd'hui 162).

Il est à noter qu'une simple loi[13] a permis l'extension du suffrage universel aux femmes en 1948, sans nécessiter de révision constitutionnelle. En effet, la Constitution utilisait les termes neutres citoyen ou Belge et ne faisait pas explicitement référence aux individus de sexe masculin, seules les lois électorales étaient plus précises.

À la suite des tensions entre néerlandophones et francophones, une dualisation de la vie politique s'opère. Il est décidé de s'entendre pour permettre une plus grande autonomie de chacune des communautés. Ainsi, les parlementaires, tant de la Chambre des représentants que du Sénat, sont désormais officiellement répartis en groupes linguistiques[14].

Les francophones obtiennent des « protections » : les lois importantes nécessitent une majorité spéciale (qui implique en particulier la majorité dans chaque groupe linguistique), la procédure dite de la « sonnette d'alarme » est mise en place[15] et le gouvernement est désormais paritaire[16].

En échange, les Flamands obtiennent la fixation de la frontière linguistique, les communautés culturelles et l'ajournement de la création des régions^{[réf. nécessaire]} (voir ci-après).

En 1970 sont créées trois Communautés culturelles : la Communauté culturelle néerlandaise, la Communauté culturelle française et la Communauté culturelle allemande. Ces institutions n'ont pas encore leurs propres députés : les parlementaires fédéraux d'un groupe linguistique forment le Conseil culturel de la Communauté correspondant. Leurs compétences sont circonscrites aux matières culturelles, à l'enseignement et à l'emploi des langues. Leur création est particulièrement une demande flamande, afin de protéger la culture du nord du pays qui perd à chaque recensement linguistique du terrain face au français. De tels recensements sont d'ailleurs interdits depuis août 1961[17].

Face au déclin économique au sud et à l'essor du nord, les francophones réclament la création de régions, œuvrant dans les domaines économiques. La Constitution consacre alors l'existence de trois régions : la Région flamande, la Région wallonne et la Région bruxelloise. Néanmoins, ces trois entités ne sont dotées d'aucune institution et sont dès lors de facto inexistantes. De plus, alors que les décrets communautaires ont force de loi, ceux des régions ont valeur réglementaire.

Le constituant insère aussi d'autres articles dans la Constitution : un article 6 bis, aujourd'hui 11, interdisant la discrimination et prévoyant une protection des minorités idéologiques et philosophiques (mais pas linguistiques) et un article 25 bis, aujourd'hui 34, permettant à l'État de déléguer une partie de sa souveraineté à des institutions de droit international public (comme l'Union européenne).

Le troisième gouvernement de Wilfried Martens, une coalition d'union nationale, vote la quatrième série de révisions de la Constitution ainsi que la loi spéciale du 8 août 1980. Cette réforme de l'État bouleversa l'équilibre institutionnel belge. Elle est le fruit des revendications des francophones qui se sentaient lésés puisque les communautés avaient été installées mais pas les régions[18].

Les communautés sont transformées : elles reçoivent de nouvelles compétences, les compétences dites personnalisables (politique de santé, aide aux personnes et recherche scientifique), et perdent par conséquent leur adjectif « culturel ». La Communauté culturelle néerlandaise devient la Communauté flamande et la Communauté culturelle allemande devient la Communauté germanophone afin d'insister sur le fait qu'elles ne sont pas tournées vers les États partageant la même langue[19]. Chaque communauté dispose dorénavant de ses propres élus et de son propre gouvernement.

Les régions wallonne et flamande sont mises en place mais la dernière transfère l'exercice de l'ensemble de ses compétences à la Communauté flamande. Les régions reçoivent comme compétence l'aménagement du territoire, l'environnement, le logement, la politique de l'emploi, etc[Note 7]. Leurs normes ont dorénavant une valeur égale à la loi[20].

Afin d'éviter les conflits de compétences et de législation, la Cour d'arbitrage est mise en place, elle peut annuler ou suspendre les normes qui violent les règles de répartition des compétences. Pour la première fois en Belgique, des juges peuvent annuler des normes prises par le législateur[21].

Les citoyens ne sont plus électeurs à l'âge de 21 ans mais à 18 ans accomplis.

Le huitième gouvernement de Wilfried Martens, une coalition pentapartite entre sociaux-chrétiens, socialistes et la Volksunie vote la cinquième série de révisions de la Constitution.

Les communautés reçoivent de nouvelles compétences dont l'entièreté de l'enseignement à l'exception de la fixation de l'obligation scolaire, des conditions minimales pour la délivrance des diplômes et du régime des pensions des enseignants. Elles reçoivent également une partie des compétences concernant la protection de la jeunesse. Les Communautés peuvent désormais conclure des traités internationaux.

Les régions reçoivent également de nouvelles compétences : la gestion des monuments, qui était avant une compétence communautaire, la politique des travaux publics, celle des transports et le secteur de la politique économique est élargi.

La loi spéciale du 12 janvier 1989 organise la Région bruxelloise qui néanmoins n'adopte pas des décrets mais des ordonnances.

Logiquement, le contrôle de la Cour d'Arbitrage est également étendu aux dispositions de la Constitution concernant l'enseignement et l'on en profite pour permettre à la Cour de veiller à l'application des articles 10 et 11 (à l'époque 6 et 6 bis), soit l'égalité des Belges devant la loi, ce qui constitue un premier pas vers la protection des droits fondamentaux par la Cour[22].

La monarchie est réformée : les femmes pourront désormais monter sur le trône.

Le premier gouvernement de Jean-Luc Dehaene, une coalition quadripartite entre sociaux-chrétiens et socialistes, met en œuvre la sixième série de révisions de la Constitution, s'occupant presque exclusivement des tensions entre communautés[23].

Un nouvel article premier est rédigé, proclamant officiellement que la Belgique est devenue un État fédéral, un autre impose l'obligation de loyauté fédérale[24]. L'article 25 ter, devenu article 35, attribue les compétences résiduaires aux communautés et régions mais n'est pas mis en œuvre. L'autorité fédérale peut désormais se substituer temporairement aux communautés et aux régions si elles ne respectent pas les obligations internationales ou supranationales de la Belgique[25].

Le nombre de ministres du gouvernement fédéral est désormais limité à quinze au maximum[26].

Le pouvoir législatif fédéral est profondément réformé pour prendre sa forme actuelle. La Chambre des représentants passe de 212 à 150 députés, le Sénat de 184 sénateurs à 71. Les députés ne peuvent plus cumuler leur poste avec celui de député régional ou communautaire ou avec celui de ministre fédéral. Le rôle de la Chambre des représentants est renforcé face à celui du Sénat (voir ci-dessus, le Parlement fédéral).

La province du Brabant est scindée entre le Brabant flamand et le Brabant wallon, les communes de Bruxelles sont extraprovincialisées.

Les régions reçoivent de nouvelles compétences dont l'agriculture, le commerce extérieur, la gestion des intercommunales, le pouvoir de signer des traités internationaux. Les communautés peuvent désormais transférer l'exercice de leurs compétences aux régions.

Les droits à la dignité humaine[27], à la vie privée et familiale[28] et à pouvoir consulter tout document administratif sont consacrés[29].

À la suite de la série de réformes de l'État, les ajouts d'articles, nombreuses révisions, etc., la lisibilité du texte constitutionnel s'est gravement détériorée. Afin de rendre la lecture de la Constitution plus aisée, une renumérotation des articles, une nouvelle subdivision et une adaptation du langage utilisé sont opérées le 17 février 1994.

Le 23 janvier 2001 sont pris les Accords du Lambermont qui seront concrétisés dans les lois spéciales du 13 juillet 2001. Les changements, bien qu'ayant de grandes répercusions sur le fonctionnement de l'État, se concrétisent dans des lois spéciales et non dans la Constitution. Ils constituent une fédéralisation accrue de la Belgique, via le transfert de compétences de l'autorité fédérale aux Communautés et Régions.

La tutelle sur les provinces et les communes deviennent des compétences régionales, ainsi que l'agriculture, la pêche en mer et le commerce extérieur. La coopération au développement (pour les compétences régionales et communautaires), le contrôle des dépenses électorales lors de l'élection du Parlement et le financement additionnel des partis politiques ont été transférés aux Communautés et Régions. L'accord prévoit, en outre, un certain nombre de mesures relatives au financement des Communautés, notamment afin de refinancer la Communauté française en difficulté budgétaire. Une extension des compétences fiscales des Régions ainsi qu'une dotation supplémentaire des autorités fédérales aux Commissions communautaires française et flamande est également mise en place.

Fin 2011, au terme de la plus longue crise politique de l'histoire contemporaine, un accord institutionnel est trouvé entre les quatre grandes familles politiques belges (les socialistes, les libéraux, les sociaux-chrétiens et les écologistes) --- mais sans les nationalistes flamands --- afin de mettre en œuvre une sixième réforme de l'État. Celle-ci prévoit, en deux volets, d'importants changements institutionnels et de nombreux transferts de compétences de l'État fédéral aux entités fédérées[30].

Le premier volet, approuvé par le Parlement en juillet 2012, concerne la scission de l'arrondissement judiciaire et de la circonscription électorale de Bruxelles-Hal-Vilvorde, le règlement des contentieux liés à la nomination des bourgmestres, le financement de la Région de Bruxelles-Capitale, le vote des Belges expatriés et la prise de fonction effective des députés élus dans plusieurs parlements.

Le second volet, approuvé par le Parlement en janvier 2014, modifie la durée de la législature fédérale (désormais de cinq ans, afin de faire coïncider les élections régionales, européennes et fédérales) et la composition et le rôle du Sénat pour en faire une chambre des entités fédérées. Il transfère également, complètement ou partiellement, un grand nombre de compétences fédérales aux Régions et aux Communautés, dont les allocations familiales et le code de la route.