Commission nationale du débat public

La Commission nationale du débat public (CNDP)[5] a été créée en 1995 par la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l'environnement. Avec la loi relative à la démocratie de proximité de 2002, la CNDP devient une autorité administrative indépendante (AAI).

Pour les articles homonymes, voir CNDP.

Commission nationale du débat public (CNDP)

Logo de la Commission nationale du débat public (CNDP)
Situation
Création Créée en 1995 par la loi Barnier qui instaure le débat public en France, la Commission nationale du débat public (CNDP) est devenue une autorité administrative indépendante en 2002/ Les ordonnances de 2016 ont permis d'élargir sensiblement son champ de compétences.
Siège 244 boulevard Saint-Germain, 75007 Paris
Organisation
Membres La CNDP est une instance collégiale composée par : 1 Président, 2 vice-présidents et 22 membres (parlementaires, élus locaux, membres du Conseil d'Etat, de la Cour de Cassation, de la Cour des Comptes, des tribunaux administratifs, représentants des associations environnementales, du patronat, des syndicats, des personnalités qualifiées (notamment issues de la Compagnie nationale de commissaires enquêteurs - CNCE).
Présidente Chantal Jouanno[1],[2]
Vice-président Floran Augagneur[3]
Vice-présidente Ilaria Casillo[4]
Site web http://www.debatpublic.fr

La loi lui confie pour mission de « veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » [6], mais elle n'a pas à se prononcer « sur le fond des projets qui lui sont soumis[6] ».

Plus précisément :

« Elle veille au respect de bonnes conditions d'information du public durant la phase de réalisation des projets dont elle a été saisie jusqu'à la réception des équipements et travaux[6]. »

« Elle conseille à leur demande les autorités compétentes et tout maître d'ouvrage sur toute question relative à la concertation avec le public tout au long de l'élaboration d'un projet[6]. »

« [Elle émet] tous avis et recommandations à caractère général ou méthodologique de nature à favoriser et développer la concertation avec le public[6]. »

Sa mission est d’informer les citoyens et de faire en sorte que leur point de vue soit pris en compte dans le processus de décision des grands projets d’aménagement et d’équipement d’intérêt national. La CNDP contribue à diffuser la culture du débat public.

La CNDP se compose d'un président, de deux vice-présidents et de 22 membres provenant d’horizons différents (parlementaires, élus locaux, membres du Conseil d’État, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, associations, patronat, syndicats…) qui assurent son indépendance, notamment vis-à-vis des administrations et des maîtres d’ouvrages.

CNDP et participation du public

En France, le principe de participation du public a été instauré par la loi du relative à la protection de l'environnement, dite « loi Barnier », et élargi grâce aux changements apportés par la loi relative à la démocratie de proximité ().

La CNDP détermine les modalités de participation du public pour les projets dont elle est saisie. Elles peuvent prendre la forme d'un débat public ou d’une concertation. Quand le projet se situe au-dessus d’un certain seuil, fixé par décret en Conseil d’État, la saisine est obligatoire pour le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable. Pour les projets en dessous du seuil, mais qui sont supérieurs à des seuils planchers, la saisine est facultative mais la publication est obligatoire, et le maître d'ouvrage doit préciser les modalités de concertation qu'il envisage.

Le ministre chargé de l’Environnement conjointement avec le ministre intéressé, peut également saisir la CNDP en vue de l’organisation d’un débat public portant sur des options générales en matière d’environnement, de développement durable ou d’aménagement. Depuis 2002, trois débats publics sur des options générales ont été organisés par la CNDP. Ils concernaient la gestion des déchets radioactifs, la politique de transports dans la vallée du Rhône et les nanotechnologies. Pour autant, la majorité des débats portent sur un projet bien défini : équipement routier, ferroviaire, culturel, industriel…

La CNDP a également vocation à conseiller les autorités compétentes et les maîtres d’ouvrage, à leur demande, sur toute question relative à la concertation avec le public tout au long de l’élaboration d’un projet.

Modalités d’organisation[7]

La CNDP décide dans un délai de deux mois après la saisine des suites à donner :

  • soit, elle organise elle-même un débat public et met en place une commission particulière du débat public (CPDP),
  • soit, elle décide l'organisation d'un débat public qu'elle confie au maître d'ouvrage (cette procédure n’est plus utilisée),
  • soit, elle recommande au maître d'ouvrage une concertation,
  • soit, elle rejette la saisine. C’est en général des cas où elle n’aurait pas dû être saisie.

Débat public

Lorsque la CNDP a décidé d’organiser elle-même un débat public, elle nomme une commission particulière du débat public (CPDP). Elle en désigne son président et ses membres chargés de la préparation, de l’animation et de la restitution du débat. Cette procédure permet aux citoyens de s'informer et d'exprimer leur avis sur l'intérêt et les conséquences de ces projets. Dans ce cas :

  • Le débat public porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet[6].
  • Il porte aussi sur les modalités d'information et de participation du public après le débat[6].
  • La participation du public est assurée durant « toute la phase d'élaboration d'un projet, depuis l'engagement des études préliminaires jusqu'à la clôture de l'enquête publique réalisée en application des dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du présent code ou du chapitre Ier du titre Ier du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique[6] ».

Le maître d'ouvrage dispose d'un délai de 6 mois pour établir le dossier du débat et pour proposer les modalités d'organisation. Le débat se déroule pendant 4 mois. Cette durée peut être allongée de 2 mois en cas d'expertise complémentaire demandée au début du débat.

À l'issue du débat, la commission particulière du débat public (CPDP) en rédige le compte rendu, et le Président de la CNDP en rédige le bilan. Le maître d'ouvrage prend une décision motivée, indiquant le principe et les conditions de la poursuite du projet. Après le débat et jusqu'à l'enquête publique, la CNDP s'assure du respect des bonnes conditions d'information et de participation du public.

Concertation post-débat public

Après le débat public, le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet informe la CNDP de sa décision et des modalités d’information et de participation mises en œuvre jusqu’à l’enquête publique. La CNDP peut émettre des avis et recommandations sur ces modalités et peut, à la demande du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable, désigner un garant chargé de veiller à leur mise en œuvre.

Concertation recommandée

Dans le cas où la CNDP estime qu’un débat public n’est pas nécessaire, elle peut recommander au maître d’ouvrage ou à la personne publique responsable d’organiser une concertation dont elle précise les modalités. Elle est le plus généralement menée sous l’égide d’un garant nommé par la CNDP.

Présidents

La Commission nationale a été d’abord présidée successivement par deux conseillers d’État :

Ensuite, elle a été présidée par d'anciens préfets :

Un décret du Président de la République du nomme une présidente à la fois femme politique et haut fonctionnaire :

Le débat public depuis 2002

Difficultés

Une première difficulté est liée à l'acculturation des administrations et du public dans un pays qui n'était pas habitué à la consultation directe du public, ce qui produit parfois des débats qui suscitent plus d'émotion que de propositions constructives, ou qui ne sont que des chambres passives d'enregistrements d'avis, entretenant une inertie, sans réflexivité, là où le débat aurait pu produire de la co-construction et de l'évaluation partagée. Selon certains chercheurs, un débat public organisé par la CNDP, s'il est bien conduit, a cependant une vertu intrinsèque d'apprentissage - voir notamment les réflexions de Louis Simard et Jean-Michel Fourniau[8].

Le rôle parfois ambigu des administrations et des lobbies, la légitimation des experts, ou encore des riverains, volontiers discrédités par référence au syndrome de « Nimby » (Not in my backyard), et la pertinence du choix des critères du débat public sont questionnés, par exemple par Romain Rollant et Xavier Godard.

Résultats

Cela étant le débat public est utile. Depuis 2002, plus de 130 projets ont fait l'objet d'une concertation ou d'un débat, organisés par la CNDP. Nombreux sont les projets qui ont été modifiés, près d’une dizaine ont même été abandonnés. Ce fut le cas par exemple, en 2007, pour les projets de grand contournement autoroutier de Toulouse et de terminal méthanier sur la commune de Verdon-sur-Mer. Certains projets ont aussi été significativement remaniés. Retenons en particulier les projets Arc Express et Réseau de transport public du Grand Paris. Précisés et adaptés pendant les débats publics de 2010, ils ont fusionné en un seul projet : le Grand Paris Express.

Il est un domaine où le débat public et la concertation se sont imposés : les projets ferroviaires. Ils en sont désormais partie intégrante, leur utilité est reconnue et intégrée au processus décisionnel.

Limites liées aux critères de débat public

En France, les dossiers devant légalement faire l'objet d’une saisine de la CNDP sont retenus sur des critères quantitatifs plus que qualitatifs. Seuls les projets importants (en termes de coûts ou d'importance matérielle des travaux) tels que des infrastructures de transport (routes express, autoroutes, lignes de chemin de fer, ports et aéroports), des lignes de transport d'électricité à haute tension, des aménagements hydrauliques, des installations industrielles, notamment centrales nucléaires, usines de traitement de déchets, etc. sont soumis à débat. Or, d'un point de vue écosystémique, des petits travaux concernant des zones critiques peuvent aussi engendrer des impacts environnementaux importants et étendus.

Par exemple, dans le domaine des infrastructures, la saisine de la CNDP par le maître d'ouvrage et la publication des caractéristiques du projet dans la presse nationale et locale sont obligatoires pour les aménagements de types création d'autoroutes, de routes express ou de routes à 2 × 2 voies à chaussées séparées, ou élargissement d'une route existante à 2 ou 3 voies pour en faire une route à 2 × 2 voies ou plus à chaussées séparées.

Historique du principe de participation

Reconnaissance du principe de participation et création de la Commission nationale du débat public (CNDP)
  • France - - La loi no 76-629 relative à la protection de la nature crée l’étude d'impact, ce qui permet au public de prendre connaissance des conséquences environnementales de l’ouvrage prévu.
  • France - – Loi Bouchardeau no 83-630 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, qui réforme l’enquête publique dont l’objet est d’informer le public et de recueillir ses appréciations, ses suggestions et ses contre-propositions.
  • Europe - - Directive 85/337/CEE relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (révisée par la directive 97/11/CE de ).
  • Europe - - Directive 90/313/CEE concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement qui applique la convention d'Aarhus, et doit être déclinée par tous les états-membres.
  • Monde - - Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement durable, adoptée en . Le principe 10 dispose que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens ».
  • France - - Circulaire Bianco relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures, prévoit une procédure de concertation sur l’opportunité des grands projets d’infrastructures dès la conception des projets.
  • France - - Circulaire Billardon relative aux lignes à haute tension: première application concrète de la circulaire Bianco.
  • France - - Rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de loi Bouchardeau du remis au ministre de l’Environnement Michel Barnier, insistant sur le caractère trop tardif de l’enquête publique et sur la nécessité de mettre en place une instance permanente et indépendante tant de l’administration que du maître d’ouvrage, garante de la participation du public.
  • Fin 1992 et début 1993, le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais entame une démarche de démocratie participative avec une volonté d'intégrer transversalement le développement durable à son « plan régional » et à son contrat de plan État-Région. L'institution interroge le Conseil économique et social régional (CESR), et invite les acteurs de la société civile à « douze débats publics et contradictoires », délocalisés dans différentes villes de la région. Les thèmes de ces débats correspondent à ceux traités par les commissions d'élus de l'institution. Chaque débat est préparé durant plusieurs mois, avec des représentants de la société civile qui sont invités à faire des propositions. Ces débats sont préparés durant six mois avec des groupes de travail représentant la société civile, dont les propositions sont présentées et discutées dans un débat final thématique. Ces propositions ont servi à construire les plans régionaux et contrats de plan, ainsi qu'à hiérarchiser certains enjeux et priorités[9].
  • France - La « loi Barnier » relative à la protection de l'environnement pose le principe de participation du public ainsi « un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets pendant la phase de leur élaboration ». Pour en garantir son organisation et la qualité de sa mise en œuvre une instance est mise en place : la Commission nationale du débat public, dont le secrétariat est assuré par le ministère chargé de l'environnement.

Élargissement du principe de participation
  • Monde - - Convention d'Aarhus, sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée par 39 États, membres du Conseil économique et social des Nations unies et la Communauté européenne.
  • France - - Adoption par le Conseil d'État du rapport du groupe d’étude présidée par Nicole Questiaux. Il redéfinit la place de l'utilité publique et l'appréciation de l'intérêt général, notamment en y associant les collectivités territoriales, en préconisant information et concertation avec le public non seulement en amont mais tout au long du processus de décision et en proposant de transformer la CNDP en une instance indépendante, garante du bon déroulement du débat public.
  • France - , la loi relative à la démocratie de proximité, conformément aux dispositions de la convention d'Aarhus, intègre un nouveau chapitre intitulé « Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ».
  • France - En 2007, le Grenelle de l'environnement instaure un grand débat national, qui mobilise des milliers d'acteurs, sur la base d'un travail réalisé par des personnalités réunies par le Ministère de l'Écologie, produisant plus de 1000 propositions.
  • France - En 2010, la loi portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle II modifie le fonctionnement de la Commission nationale du débat public[10].
  • France - loi no 2012-1460 du prévoit, à titre expérimental, dans le cadre des consultations organisées sur certains projets de décrets et d’arrêtés ministériels en application de l'article L.120-1 du code de l'environnement, d'une part, d'ouvrir au public la possibilité de consulter les observations présentées sur le projet de texte au fur et à mesure de leur dépôt, et, d'autre part, de confier à une personnalité qualifiée, désignée par la CNDP, la rédaction de la synthèse des réactions du public.
  • France - , décret d'expérimentation en matière de participation du public.

Prospective et perspectives (vers des débats plus participatifs et citoyens ?)

En 2015, après les controverses et problèmes de gouvernance et légitimité de projet impactant l'environnement tels que celui du barrage de Sivens ou du Projet d'aéroport du Grand Ouest, la CNDP a estimé que s'il est utile de simplifier certaines procédures de consultation, «  », il faut aussi « se garder des propositions de certains qui considèrent que pour simplifier les procédures et réduire les délais, il suffirait de réduire le débat public et la consultation directe des citoyens : c’est exactement le contraire de ce qu’il faut faire »[11].

Après un colloque intitulé « Le citoyen et la décision publique, enjeux de légitimité et d’efficacité » [12] préparé par des enquêtes TNS Sofres qui ont montré que la plupart de ces propositions obtenaient plus de 90 % d’avis favorables des Français, la CNDP a débattu et adopté ces propositions[13], la CNDP a publié en mars 2015 plusieurs de ces propositions, visant toutes à renforcer le débat public, la participation des citoyens et le dialogue environnemental[14]. Elle préconise en particulier :

  • de « permettre à 10 parlementaires, 10 000 citoyens ou une association de protection de l'environnement de la saisir et de lui permettre de s'autosaisir "que le projet soit d’intérêt national ou pas »[11].
  • de permettre aux assemblées législatives et/ou à 500 000 citoyens de demander un débat public sur des plans, programmes ou options générales (mesure prévu par la loi Grenelle, mais en attente d'un décret). Les grands schémas (transport, aménagement du territoire) et les opérations d’intérêt national doivent être débattus avec tous les citoyens[11].
  • faire des débats publics pour les projets d'aménagement et d’équipement (cohérence des desserte...) plutôt que de continuer à préparer les débats en projets d’une part, et transports d’autre part[11].
  • garantir un continuum de participation citoyenne du débat public et de l'enquête d’utilité publique à la fin du projet (en systématisant l’intervention d’un garant[11].
  • encourager les contre-expertises indépendante de celles des maîtres d’ouvrage et porteurs de projets[11].
  • encourager les conférences de citoyens (comme dans le projet CIGEO, « La démonstration a été apportée que des citoyens formés de manière pluraliste pouvaient porter un jugement pertinent et circonstancié sur les sujets les plus complexes. Aucun sujet ne doit être réservé aux experts ou aux « sachants » »[11].
  • développer la cohérence des listes de thèmes soumis au débat public[11].
  • faire passer le seuil de publication de 150 M€ à 100 M€ et mieux empêcher les maîtres d’ouvrage de ne pas remplir obligations, sous-estimer l'impact ou l'ampleur ou le coût de leurs projets ou de les « saucissonner » afin d'échapper au devoir de mettre en place un débat public.
  • donner à la CNDP une mission de conciliation de projets conflictuels. « La CNDP pourrait être saisie par les différentes parties prenantes des projets »[11].

Selon la commission, « La légitimité et l’efficacité d’une décision dépendent autant des conditions de son élaboration que de son contenu intrinsèque. Pour que les citoyens retrouvent la confiance, il faut que les débats sur l’opportunité aient lieu suffisamment tôt, en amont des décisions lorsque les choix ne sont pas faits et que des alternatives sont possibles »[11]. La CNDP suggère une consultation plus directe des citoyens, et surtout garantissant '« garantir le continuum de la concertation pendant toute la durée du projet pour maintenir la confiance », ce qui selon elle ne ferait pas perdre du temps, mais au contraire en gagner[11].

En 2016, une Charte de la participation du public a été élaborée de manière participative. Elle liste les bonnes pratiques en matière de participation du public, rappelant les valeurs et principes qui définissent le socle d’un processus participatif vertueux. L'adhésion à la charte est volontaire, tout comme son application[15].

En , la commission est chargée d'organiser le grand débat national lancé par Emmanuel Macron pour trouver une solution politique à la crise des Gilets jaunes[16]. Cependant, le grand débat national est finalement organisé sans participation de la commission[17],[18].

De la même façon, elle ne participe pas à la convention citoyenne pour le climat[19].

Bibliographie
  • Le Débat public : une expérience française de démocratie participative, ouvrage collectif sous la direction de Martine Revel, Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux, Jean-Michel Fourniau, Bertrand Hériard Dubreuil, Rémi Lefebvre, Éditions La Découverte, coll. « Recherches », , 416 p. (ISBN 978-2-7071-5341-8) (Table des matières)
  • Rapports annuels de la CNDP
  • Actes du colloque international organisé par la CNDP en

Notes et références
  1. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000036719887&dateTexte=&categorieLien=id
  2. AFP, « Feu vert pour la nomination de Chantal Jouanno à la Commission nationale du débat public », sur sciencesetavenir.fr, (consulté le )
  3. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000036970451&categorieLien=id
  4. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000031307897
  5. Voir sur debatpublic.fr.
  6. Article L121-1 du Code de l'environnement, modifié par l'art. 246 de la loi Grenelle II no 2010-788 du 12 juillet 2010
  7. Les étapes du débat public sur le site du ministère de l’Équipement (France).
  8. Cf. ouvrage Le Débat public : une expérience française de démocratie participative cité en bibliographie.
  9. Les actes de ces 12 débats sont archivés au conseil régional, ainsi que des documents préparatoires intitulés « Paroles d'acteurs ».
  10. Article L121-1 du Code de l'environnement, modifié par l'art. 246 de la loi Grenelle II no 2010-788 du 12 juillet 2010.
  11. CNDP (2015) Démocratie participative : la CNDP présente ses propositions, 23 mars 2015, consulté 3à mars 2015
  12. Colloque 16 et 17 juin : « le citoyen et la décision publique, enjeux de légitimité et d’efficacité »
  13. séance du 4 mars 2015
  14. Propositions présentées le 23 mars 2015 devant la commission Richard sur la démocratisation du dialogue environnemental, créée en réaction aux projets bloqués comme Sivens et Roybon
  15. projet "Rapport d’exécution de la Convention d’Aarhus 2017" soumis a consultation du public en 2017 (format odt - 67,8 ko - 16/05/2017), voir p. 24
  16. Brigitte Menguy et Jean-Baptiste Forray, « Les contours du grand débat national se précisent », sur La Gazette des Communes, (consulté le )
  17. Laurent Mauduit (Mediapart), « Grand débat: les secrets d’un hold-up »
  18. « Décision n° 2019/13/GDN/2 du 9 janvier 2019 relative au Grand débat national »
  19. « La convention citoyenne pour le climat est profondément monarchique », sur Reporterre, le quotidien de l'écologie (consulté le )

Voir aussi

Articles connexes

Liens externes
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