Communauté urbaine

Les premières communautés urbaines ont été créées par la loi n^o 66-1069 du 31 décembre 1966, pour plusieurs villes (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). À l'époque, l'objectif était de remédier au décalage entre les structures administratives existantes et la réalité géographique de ces agglomérations. Ces premières communautés ont été imposées.

Dunkerque a ensuite innové : en effet, la communauté urbaine de Dunkerque est créée en 1968, sur le modèle lillois, à l'initiative des élus. Ont suivi d'autres créations avec, en 1970, la communauté urbaine Creusot-Montceau[2] et la communauté urbaine de Cherbourg, puis celle du Mans en 1972 et celle de Brest en 1973.

La loi n^o 95-1350 du 30 décembre 1995 a permis de transformer les districts urbains en communautés urbaines, ce qui a été le cas de la communauté urbaine du Grand Nancy en 1996, de celle d'Alençon en 1997 et de la communauté urbaine d'Arras en 1998.

Les communautés urbaines restent régies, pour l'essentiel, par les dispositions de la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (dite loi Chevènement) du 12 juillet 1999, qui réservait toutefois ces structures aux territoires de plus de 500 000 habitants.

En 2000, la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a remplacé une communauté de communes. À Nantes, la communauté urbaine Nantes Métropole a été créée en 2001, remplaçant un district urbain. Deux nouvelles communautés urbaines sont créées en 2008 en replacement de communautés d'agglomération : la communauté urbaine Nice Côte d'Azur et celle du Grand Toulouse.

Depuis la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[3], la communauté urbaine est définie comme étant :

« (...) un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450 000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire »

— Alinéa 1 de l'article L 5215-1 du Code général des collectivités territoriales.[4]

Le 31 décembre 2011, la communauté urbaine Nice Côte d'Azur, créée le 29 décembre 2008 et qui regroupe 27 communes, s'est transformée la première en Métropole, sous le nom de Métropole Nice Côte d'Azur, en fusionnant avec les communautés de communes de La Tinée, des stations du Mercantour et de Vésubie-Mercantour ainsi qu'avec la commune de La Tour.

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 abaisse le seuil démographique de création des communautés urbaines de 450 000 à 250 000 habitants[1].

Les communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Nantes, Strasbourg et Toulouse ont accédé au 1^er janvier 2015 au statut de métropoles, du fait de l'automaticité de la création de ces dernières depuis le vote de la loi du 27 janvier 2014. Cette loi a ouvert également cette possibilité, de façon volontaire, à la communauté urbaine de Brest, qui est effectivement devenue une métropole à cette date. Le Grand Lyon est devenu à cette même date une métropole à statut particulier, la métropole de Lyon. Les EPCI de l'agglomération d'Aix-Marseille, dont la communauté urbaine de Marseille, ont été intégrées à une métropole à statut particulier, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, le 1^er janvier 2016.

Sous certaines conditions, les EPCI comprenant une commune ayant perdu la qualité de chef‑lieu de région peuvent déroger au seuil des 250 000 habitants[5]. Besançon, Caen, Limoges et Poitiers sont ainsi devenues des communautés urbaines, tandis que Clermont-Ferrand, Metz et Montpellier ont pris le statut de métropoles.

À la suite de l'adoption de la loi du 28 février 2017 qui assouplit les conditions de création des métropoles, les communautés urbaines de Tours, Orléans, Clermont-Ferrand, Saint-Étienne et Dijon sont devenues des métropoles. De plus, les communautés d'agglomération de Toulon et Metz sont devenues directement des métropoles le 1^er janvier 2018.

La dernière communauté urbaine créée est celle de Besançon, le 1^er juillet 2019.

La communauté urbaine est gérée par un conseil communautaire ou conseil de communauté, composé de conseillers municipaux des communes membres.

Jusqu'aux élections municipales de 2014, les conseillers communautaires étaient des conseillers municipaux élus par chaque conseil municipal des communes membres de la Communauté. Ce système était critiqué, étant donnée l'importance des compétences transférées, et l'absence de débat sur ces politiques en raison de l'élection des conseillers communautaires au suffrage indirect. C'est ainsi qu'à l'unanimité, les présidents des communautés se sont prononcés lors des journées communautaires de Strasbourg en 2007 pour l'élection au suffrage universel direct dès 2014, et ce pour renforcer la légitimité des communautés et leur transparence de fonctionnement.

La loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille resteront élus en leur seins par les conseils municipaux. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 17 mai 2013[6], qui a défini le régime suivant :

À compter des élections municipales de 2014, chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles article L. 5211-6-2 code général des collectivités territoriales :

• commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau[7]. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers municipaux sont de droit membres du conseil communautaire ;
• commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire[8].

La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes[9] :

• En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire :
  • Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
  • Actions de développement économique ;
  • Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ;
  • Promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme ;
  • Programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche.
• En matière d'aménagement de l'espace communautaire :
  • Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt communautaire; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ;
  • Organisation de la mobilité ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ; plan de déplacements urbains.
• En matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire :
  • Programme local de l'habitat ;
  • Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ;
  • Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;
  • Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage.
• En matière de politique de la ville dans la communauté :
  • Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;
  • Dispositifs locaux de prévention de la délinquance.
• En matière de gestion des services d'intérêt collectif :
  • Assainissement et eau ;
  • Création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites cinéraires ;
  • Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;
  • Contribution à la transition énergétique ;
  • Création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;
  • Concessions de la distribution publique d’électricité et de gaz ;
  • Création et entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques ;
  • Services d'incendie et de secours.
• En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie
  • Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;
  • Lutte contre la pollution de l'air ;
  • Lutte contre les nuisances sonores ;
  • Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.

Le conseil de la communauté urbaine est consulté lors de l’élaboration, de la révision et de la modification des schémas et documents de planification en matière d’aménagement, de développement économique et d’innovation, d’enseignement supérieur et de recherche, de transports et d’environnement.

Les communautés urbaines créées avant la loi Chevènement restent soumises à l'ancien régime, moins étendu.

La communauté urbaine peut recevoir d'autres compétences de la part des communes si celles-ci le souhaitent. Elle peut gérer tout ou partie de l'aide sociale, en cas d'accord avec le département.

Les recettes des communautés urbaines sont :

• Les ressources fiscales mentionnées aux articles nonies C et 1609 nonies D du code général des impôts ;
• Les revenus de ses biens meubles et immeubles ;
• Les sommes qu'elle reçoit des administrations publiques, associations, particuliers, en échange d'un service rendu ;
• Les dotations, subventions et participations de l'Union européenne, de l'État, de diverses collectivités territoriales et d'autres institutions ;
• Les produits des dons et legs ;
• Le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés, notamment pour l'assainissement et les ordures ménagères ;
• Le produit du versement destiné aux transports en commun prévu à l'article L.2333-64 du Code Général des Collectivités Territoriales ;
• Le produit des emprunts.

Il est à noter que, de 1999 à 2009, la ressource principale des communautés d'agglomération fut la taxe professionnelle unique (TPU) dont la perception était transférée des communes à la communauté. Son taux devait devenir unique sur son territoire, après une période transitoire - dite de « lissage » - de quelques années. Depuis la mise en place de la contribution économique territoriale en 2011 (2010 étant une année transitoire à régime spécial), les communautés urbaines perçoivent une partie de la cotisation foncière des entreprises et de la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

L'Association des communautés urbaines de France regroupait en 2015 les vingt-et-une communautés urbaines et métropoles. Depuis le 20 mai 2014 et pour un mandat de trois ans renouvelable, son président était Gérard Collomb, président du Grand Lyon. Elle fusionne en novembre 2015 avec l'Association des maires de grandes villes de France au sein de France urbaine, dirigée par Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse et président de Toulouse Métropole. Plusieurs communautés urbaines sont également membres de l'Assemblée des communautés de France, avec d'autres intercommunalités.

Si elle recouvre des réalités institutionnelles différentes, l'appellation « communauté urbaine » possède des équivalents en Europe et dans le monde. L'intitulé a été inspiré en général par l'exemple français auquel les structures sont postérieures.

Les plus anciennes, les communautés urbaines québécoises, ont disparu à la suite des fusions municipales de 2002 comme la Communauté urbaine de Montréal (CUM) (ou Montreal Urban Community en anglais), créée en 1970, qui a été remplacée par un « nouveau Montréal » composé d'anciennes municipalités fusionnées, et étendu à la périphérie.

Le continent africain a, par son histoire, fréquemment suivi la réalité institutionnelle française. De nombreuses métropoles y sont organisées en communautés urbaines. Le président de Bamako est le « maire central » de la capitale malienne. Yaoundé, Douala et Ngaoundéré, métropoles camerounaises sont aussi organisées en communautés urbaines créées par la loi en 1987. Il en est de même pour Niamey (Niger), Antananarivo (Madagascar) et Abidjan (Côte d'Ivoire). Quant à la capitale sénégalaise, précédemment communauté urbaine, elle a connu des modifications institutionnelles faisant d'elle la Communauté d'agglomération de Dakar (CADAK). Fès, Casablanca, les grandes métropoles marocaines sont aussi organisées en communautés urbaines.

En Belgique francophone, ce type d'organisation date des années 1990 avec quatre communautés urbaines en Région wallonne : régions de Charleroi, Liège, le Centre et Mons-Borinage. Sous statut associatif, les missions sont ponctuelles.